Концепция развития судебной системы и системы добровольного и принудительного исполнения решений Конституционного Суда РФ, судов общей юрисдикции, арбитражных, третейских судов и Европейского суда по правам человека - Сборник статей

Позицию А. Т. Боннера и других ученых, по-прежнему считающих исполнительное производство завершающей стадией гражданского (арбитражного) процесса, на наш взгляд, вполне обоснованно критикуют Д. Х. Валеев, М. А. Викут, О. В. Исаенкова, В. М. Шерстюк, В. В. Ярков и др., которые приводят ряд весьма убедительных аргументов, свидетельствующих о формировании в российской правовой системе новой отрасли – исполнительного права и необходимости скорейшей кодификации законодательства об исполнительном производстве путем принятия Исполнительного кодекса Российской Федерации [16]. Идея кодификации законодательства об исполнительном производстве поддержана многими практикующими юристами. Например, В. А. Мазурский соглашается с тем, что «федеральное законодательство о судебных приставах и об исполнительном производстве нуждается в систематизации в виде материального и процессуального права (кодексов)». С его точки зрения, «модель проекта Исполнительного кодекса, разработанного ведущими юристами в сфере гражданско-правовых отношений и исполнительного производства, подлежит широкому обсуждению как в ФССП, так и в других правоохранительных и правоприменительных органах власти, а также в научных учреждениях» [17], на что надеются и составители проекта, заинтересованные в создании жизнеспособного (работающего) Исполнительного кодекса. Однако В. А. Мазурский имеет несколько иное суждение относительно содержания проекта Исполнительного кодекса. В частности, он пишет: «Представляется целесообразным внесение в Исполнительный процессуальный кодекс соответствующих разделов из ГПК РФ, АПК РФ, КоАП РФ, УПК РФ, УИК РФ, что значительно упростило бы систематизацию действующего законодательства в сфере исполнительного производства, сократило бы число предлагаемых изменений и позволило бы избежать противоречий между ними» [18]. Авторы проекта не пошли по этому пути, поскольку излишнее дублирование одних и тех же норм в разных законах вряд ли целесообразно. Представляется, что в случае реализации предложений В. А. Мазурского в проекте ИК РФ появятся целые главы, разделы балластных норм, которые наряду с действительными пробелами, неизбежными в любом Кодексе, будут затруднять процесс правоприменительной деятельности [19].

В этой связи мы полностью согласны с мнением А. Т. Боннера, который считает, что совершенствование законодательства должно идти по двум направлениям: ликвидация действительных пробелов в праве и ликвидация балластных норм [20]. И хотя приведенное суждение А. Т. Боннера относилось к гражданскому процессуальному законодательству, оно в полной мере касается и законодательства об исполнительном производстве.

Насколько справедливы упреки противников кодификации законодательства об исполнительном производстве?

Действительно ли то, что нынешние доктринальные и законодательные предложения преследуют цель «полного отделения, чтобы не сказать стерилизации, судебных и внесудебных процедур в исполнительном производстве» [21]? Чтобы выявить цели авторов концепции проекта Исполнительного кодекса и рабочей группы по его подготовке, достаточно обратиться к пояснительной записке и тексту разработанного и представленного для обсуждения проекта Исполнительного кодекса [22]. В частности, п. 6 ст. 2 Проекта ИК значительно усиливает роль суда в исполнительном производстве, предоставляя участникам исполнительного производства право обжалования в суде любых постановлений, решений и действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя, нарушающих их права, возлагающих на них обязанности, не предусмотренные законом либо исполнительным документом; ст. 3 Проекта ИК, среди задач исполнительного производства, выделяет «обеспечение доступности системы исполнительного производства для сторон, как составной части права на защиту своих интересов в суде и в иных юрисдикционных органах», а также «формирование уважительного отношения к закону, суду, органам исполнительной власти»; в соответствии со ст. 6 законность при совершении исполнительных действий обеспечивается… «правом на судебную защиту в случае нарушения прав и законных интересов участников исполнительного производства»; согласно п. 3 ст. 10, посвященному принципу диспозитивности, взыскатель и должник вправе на любой стадии исполнительного производства заключить мировое соглашение, которое утверждается соответствующими судом и влечет за собой прекращение исполнительного производства.

Принятие ФЗ «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» позволило придать новое качество как самой системе принудительного исполнения, так и содержанию работы судебных приставов, что вряд ли можно отрицать. Однако не все проблемы исполнительного производства были решены, поскольку многие из них зависят не только от содержания этих нормативных актов, но и от состояния всей правовой системы, согласованности норм указанных законов с нормами других процессуальных и материальных отраслей права, правосознания правоприменителя и заинтересованности общества в эффективной системе принудительного исполнения, уровня экономического развития государства.

По нашему мнению, состояние правового регулирования исполнительных отношений сегодня отражает специфику переходного к рыночной экономике периода; отсутствие достаточного опыта законодательного регулирования в сфере исполнительного производства не позволило предложить в полной мере эффективную модель исполнительного производства; существенным недостатком действующих законов является отсутствие задачи и целей исполнительного производства, системы принципов; выявлению ряда пробелов правового регулирования способствовала практика применения принятых законов.

В этих условиях вполне закономерно встал вопрос о дальнейшем совершенствовании нормативной основы деятельности органов принудительного исполнения, о поисках наиболее оптимальной модели регулирования исполнительных отношений с учетом приобретенного опыта деятельности служб судебных приставов, осмысления зарубежного опыта регулирования аналогичных отношений [23].

Некоторые специалисты высказались за необходимость разработки кодифицированного источника, регулирующего отношения в сфере исполнительного производства, рассматривая последние в качестве важного участка правовой действительности, требующего целостного правового регулирования [24], при этом ни в коей мере не преследуя цель законодательного и доктринального отделения судебных и внесудебных процедур в исполнительном производстве. По мнению В. В. Яркова, федеральные законы «Об исполнительном производстве» и «О судебных приставах» не решили многих проблем принудительного исполнения. Система исполнения по-прежнему не связана с иным законодательством, нет полноценных и развернутых исполнительных процедур, позволяющих в «автоматическом режиме» осуществлять исполнительные действия, что и обусловливает необходимость продолжения работы над кодификацией исполнительного законодательства [25]. Аналогичной позиции придерживаются И. Б. Морозова и A. M. Треушников, по мнению которых исполнение судебных и иных актов является важной составляющей правовой практики, отражающей способность права воздействовать на поведение человека. Неисполнение субъектами права актов юрисдикционных органов означает отсутствие государственной защиты прав и интересов граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, а также самого государства [26]. О. В. Исаенкова справедливо считает, что отсутствие единого кодифицированного нормативного акта, регулирующего систему исполнительных правоотношений, отрицательно сказывается на авторитете судебной власти, принижает роль исполнения судебных актов в системе организации правосудия по гражданским делам. «Исполнительный кодекс, – утверждает она, – в настоящее время жизненно необходим, именно в нем в соответствии с нормами международного права и российской спецификой следует закрепить основополагающие положения, институты, относящиеся ко всему исполнительному производству: принципы исполнительного производства и гарантии их реализации, органы принудительного исполнения, лиц, участвующих в исполнительном производстве, систему защиты их прав, представительство, сроки исполнения юрисдикционных актов, расходы, связанные с исполнительным производством, ответственность, общие правила фиксации исполнительных действий…» [27]. С целью реформирования судебной системы России распоряжением Президента Российской Федерации от 28 ноября 2000 г. № 534‑РП была сформирована рабочая группа, в рамках деятельности которой было принято решение о необходимости дальнейшего совершенствования законодательства об исполнительном производстве с учетом накопленного опыта применения специальных федеральных законов «О судебных приставах» и «Об исполнительном производстве» [28]. Впоследствии при Министерстве юстиции Российской Федерации начала работать группа по подготовке проекта Исполнительного кодекса Российской Федерации, которой удалось за весьма короткий период разработать и опубликовать в различных юридических изданиях проект Исполнительного кодекса Российской Федерации [29] с целью обсуждения его структуры и содержания. Импульс для актуализации исследований проблем исполнительного производства, в числе которых и кодификация исполнительного законодательства, придала Всероссийская научно-практическая конференция «Конституционные основы организации и функционирования институтов публичной власти в Российской Федерации» (20–21 апреля 2000 г.), в рамках которой состоялось заседание секции «Система гражданской юрисдикции в канун XXI века: современное состояние и перспективы развития», организованной кафедрой гражданского процесса УрГЮА. Вне сферы внимания его участников не остались сколь-либо значимые проблемы исполнительного производства: предмет правового регулирования и субъекты исполнительного права, принципы исполнительного права, участники исполнительного производства, актуальные проблемы судебной юрисдикции в исполнительном производстве, полномочия органов принудительного исполнения и др. [30].