Чеченский народ в Российской империи. Адаптационный период - Зарема Ибрагимова

На Кавказе во второй половине XIX века, как правило, одерживали верх регионалистские тенденции в управлении. Регионализм в практике российского управления Кавказом означал не только существенную степень автономности управления от центральной власти, но ещё и значительные отступления от общеимперских образцов в законодательстве и структуре власти и допущение различных «особенностей» в административно-политическом устройстве на местах. Последнее обстоятельство имело особое значение для Чечни и Дагестана, где управление, как указывал военный министр Д.А. Милютин, «требовало осторожности и строгого надзора за населением в среде которого не могли так скоро исчезнуть все следы недавней ещё смуты»41. Регионализм на Кавказе в целом выразился в существовании института наместничества (1844–1882; 1905–1917 гг.), специального регионального комитета в центре по делам Кавказа – Кавказского комитета (1845–1882 гг.). В этот период в основном возобладала деконцентрация управления42.

В общероссийской системе политико-административного устройства немалую роль сыграло так называемое наместническое управление. Хотя генезис и конкретные подтипы российского наместничества мало изучены в современной исторической науке, можно тем не менее утверждать со всей определённостью, что одной из важных причин развития этой формы административно-ведомственного управления стало расширение империи за счёт новых территорий43.

Общим признаком «окраин России управляющихся на особых основаниях» было наличие там генерал – губернаторов или наместников44.

Важнейшим элементом российской государственности был институт генерал-губернаторства. Своего рода асимметрия государственного устройства, выражавшаяся в особенностях управления национальными окраинами, в сочетании с эффективной инкорпорацией местных элит в общероссийскую, в течение долгого времени поддерживала целостность Российской многонациональной империи. Тенденции к унификации местного управления, ставшие преобладающими в пореформенной России, наряду с «национализацией» внутренней политики и сохранением чрезвычайного режима в отдельных регионах, усиливали опасные для империи центробежные устремления45. Интересно отметить, что в манифесте Петра I, датированном 1702 г., по существу, не проводится различие между наместничеством и губернаторством. В дальнейшем термин «наместник» продолжает существовать наравне с должностным званием губернатора и генерал-губернатора, но фактически выступает в качестве освящённого исторической традицией почётного титула46. В царствование Екатерины II по мере увеличения числа провинций зарождается практика объединения нескольких губерний в одно наместничество. В качестве наместников обычно назначались видные сановники и вельможи, пользовавшиеся доверием императрицы. Нередко им давались чрезвычайные властные полномочия для рассмотрения гражданских и иных дел. Государство отпускало значительные денежные средства на содержание наместников, предоставляло им стражу для почётных случаев и личной охраны.

Наместническая форма правления имела своей главной целью укрепление государственной власти на местах путём централизации административной системы. В большинстве своих конкретно-исторических проявлений эта система была направлена также на подрыв основ местного сепаратизма и национальных движений. Фактически наместники оказались неподвластны Сенату и подчинялись лично царю47.

Наместничество как форма политико-административного устройства существовало в целом ряде окраин Российского государства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. В XIX – начале XX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Сибири, на Дальнем Востоке и на Кавказе. Своё наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском наместничестве.

В историко-типологическом плане можно выделить два подвида наместнической формы управления на Кавказе: первый хронологически относится к более раннему, а второй к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. Начало имперского административного устройства на Кавказе было положено в 1785 году образованием Кавказского наместничества48. Интересен факт, что двумя годами ранее, в 1783 году губернии Лифляндия и Эстляндия были также объявлены наместничествами.

Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказского наместничества был определён Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся ещё в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание «главнокомандующего войсками» и осуществлял всё руководство над гражданской властью49.

В 20-30-х годах XIX века в условиях Кавказской войны происходит смена гражданской и военной администрации в крае. Вся полнота власти сосредотачивается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокомандующего русскими войсками на Кавказе). 27 декабря 1844 года эта должность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничество с центром в Тифлисе. Кавказский наместник обладал довольно широкими правами военного и административного управления регионом. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе50.

После тяжёлых военных неудач 1843 и 1844 года император Николай Павлович признал необходимым дать главному начальнику обширного Кавказского края особые полномочия, как по гражданской, так и по военной части. Один из крупных деятелей наполеоновской эпохи, герой Бородино и Парижа, М.С. Воронцов в 1844 году стал во главе наместничества и управлял на Кавказе 10 лет51.

Сравнивая управление Кавказского края с государственным управлением близкими ему по своей значимости национальными окраинами (Великим княжеством Финляндским, Варшавским генерал-губернаторством), можно прийти к выводу, что оно имело наиболее чрезвычайные формы. В законодательстве полномочия генерал-губернаторов были определены мало. С одной стороны, это не сковывало их в своих действиях, что было крайне необходимо для более гибкого и оперативного управления обычно неспокойной окраины государства; но с другой стороны, создавало достаточный простор для злоупотреблений52. Кавказское население было перегружено в земельном тягле по сравнению с внутренними губерниями России. Казна проявляла весьма умеренную щедрость в удовлетворении насущных нужд Кавказа. Допускалось заселение региона даже без всяких преднамеренных задач, иногда совершенно нежелательным элементом, в уступку политической необходимости53. Значительная часть расходов по управлению Кавказом шла на содержание государственного аппарата. Для того, чтобы охарактеризовать непомерную бесхозяйственность, следствием чего являлось беззастенчивое казнокрадство, достаточно привести следующий факт: весь значительный доход Закавказского края не покрывал собой даже расходов на его гражданское управление54.

Наместник одновременно являлся главнокомандующим Отдельным Кавказским корпусом, а с 1860 года также Наказным атаманом Кавказских казачьих войск, обладающий всей полнотой военной и гражданской власти на Кавказе. Наместнику, по отношению ко всем отраслям управления в крае, были присвоены власть и права министров55. Кавказский наместник, например, мог разрешать вопросы, относящиеся по общему правилу к компетенции министров. Также генерал-губернаторы имели право представлять доклады о делах управления непосредственно императору и получать от него распоряжения. Наиболее важные представления как министров, так и губернаторов направлялись только через генерал-губернаторов. Любое новое распоряжение или закон, касающийся данного края, не мог быть введён в действие без предварительного заключения от генерал-губернатора56. Кроме того, наместнику предоставлялось право самолично разрешать дела, превышавшие министерскую власть, вносить их в Комитет министров.

По представлению наместника на Кавказе был издан весьма важный указ (№ 45270), позволявший ему корректировать распространение на край общих для империи административных мер: они могли быть приняты лишь при соответствии их условиям края, в противном случае наместнику предоставлялось право самому решать, целесообразно ли их применение, о чём он докладывал Председателю Кавказского Комитета. Тем самым была достаточно широко очерчена независимость наместника по отношению к этому центральному правительственному органу. Указ предоставлял также наместнику право вводить «постепенно, по ближайшему его усмотрению и по мере имеющихся средств» общие для империи законоположения57.