Региональные бюджеты: Тенденции, состояние, перспективы - Анна Поварова

В теории финансов и практической деятельности понятия бюджетной обеспеченности и бюджетной безопасности нередко отождествляются. Однако если бюджетная обеспеченность – это прежде всего количественный (абсолютный) показатель, то бюджетная безопасность – это качественный (относительный) показатель. Под «бюджетной безопасностью» понимается такое состояние бюджетной системы региона, при котором в условиях отсутствия реальных угроз, своевременного прогнозирования и снижения потенциальных рисков происходит полная реализация государственных, общественных и личностных интересов.

Тесная связь данных терминов иной раз подтверждает тот факт, что бюджетная обеспеченность является основным условием, при котором субъект Федерации способен осуществлять самостоятельную финансовую политику, в частности бюджетную политику, которая ориентировалась бы в первую очередь на реализацию региональных экономических интересов, таких как обеспечение устойчивого экономического роста, аккумуляция необходимого уровня инвестиций, позволяющих развивать производство региона в долгосрочном периоде, поддержка и защита региональных производителей, стимулирование развития наукоемких отраслей экономики, проведение социальной политики, ориентирующейся на повышение уровня жизни населения, обеспечение основных социальных запросов и потребностей.

В целом необходимо отметить, что проблемы формирования финансового потенциала территорий и оценки отдельных элементов бюджетной системы характеризуются многообразием аспектов и исследуются многими учеными и практиками. Изучение существующих точек зрения по определению понятия «бюджетная обеспеченность» позволяет выявить неоднозначность в теоретических подходах к данной категории и характеристикам составляющих её элементов. Кроме того, отсутствуют исследования, отвечающие требованию изолятивной аспектации бюджетной обеспеченности. Следует указать не только на наличие фундаментальных подходов к исследуемой проблеме, но и на отсутствие системных теоретико-методологических представлений о сущности бюджетной обеспеченности как комплексной экономической категории, определяющей ресурсное обеспечение развития экономики территории. Именно этим объясняется необходимость проведения исследований, которые позволят сформировать новую, адекватную сложившейся экономической ситуации систему оценки и типологизации территориального развития в соответствии с уровнем бюджетной обеспеченности, выработать подходы к оптимизации источников финансирования жизнедеятельности региона.

На наш взгляд, исследование категории «бюджетная обеспеченность» должно базироваться на понимании данного явления как системного. Системность бюджетной обеспеченности проявляется в наличии элементов системы (объектов, субъектов) и внутрисистемных связей.

Объектами бюджетной обеспеченности выступают бюджетные интересы и бюджетные угрозы, рассматриваемые как совокупность бюджетных потребностей и комплекс негативных факторов соответственно.

Субъектами выступают носители интересов и носители угроз – государство, общество, личность, юридические лица[4].

Таким образом, бюджетную обеспеченность следует рассматривать как комплексную экономическую категорию, определяющую ресурсное обеспечение развития той или иной территории.

Обобщение существующих точек зрения по исследуемой проблеме позволило сформулировать такое определение. Бюджетная обеспеченность – это способность бюджетов всех уровней финансировать полный комплекс закреплённых за ними полномочий. Данное толкование изучаемого понятия, представляющееся более объемным, позволит в дальнейшем провести комплексную оценку обеспеченности субъектов Федерации бюджетными средствами.

Действующая классификация бюджетных угроз высоко иерархична и не регистрирует специфические угрозы, возникающие в бюджетной сфере, а также не всегда дает возможность получения количественных и качественных характеристик. Следовательно, необходим новый подход к систематизации угроз, основой которого должны служить состояния статики (исследование угроз бюджетной системы) и динамики (идентификация угроз в бюджетном процессе). Принципиальным отличием первого от второго является предмет исследования: количественные и качественные характеристики бюджета (дефицит, уровень дотационности, деформация отраслевой структуры доходов и т. д.) – в состоянии статики; деструктивные отношения, возникающие на различных стадиях бюджетного процесса (неслаженность процессов взаимодействия социальных и государственных институтов, низкий уровень налогового администрирования, отсутствие регионального паритета перед федеральным центром и др.) – в состоянии динамики.

Современная экономическая ситуация в Российской Федерации демонстрирует асимметрию в региональном развитии по степени самостоятельности бюджетов её субъектов (динамика уровня бюджетной обеспеченности собственными доходами субъектов РФ представлена в приложении). Во многом это зависит от неоднородности социально-экономического пространства, географической, климатической, этнокультурной специфики и ресурсной обеспеченности отдельных территорий, ареалов. Значительная доля субъектов РФ относятся к депрессивным и отсталым регионам, а следовательно, с позиций самостоятельности формирования бюджетов являются дотационными. Различия между регионами по размеру среднедушевого дохода достигли 14–20 раз, по стоимости жизни – до 5 раз. В ряде субъектов Российской Федерации среднедушевые доходы не обеспечивают и прожиточного минимума (республики Калмыкия, Дагестан, Тыва, Читинская, Курганская и другие области).

В условиях недостаточности бюджетных доходов, характерной для современного состояния экономики страны, возможно рассмотрение двух уровней бюджетного обеспечения.

Первый уровень – полное бюджетное обеспечение, когда всех видов бюджетных доходов достаточно, чтобы профинансировать все бюджетные обязательства в рамках полных нормативных бюджетных расходов.

Второй уровень – минимально допустимый, когда можно профинансировать лишь часть социально значимых нормативных расходов в размере таких бюджетных обязательств, не финансировать которые нельзя ни при каких условиях.

Выделение показателя бюджетной обеспеченности в качестве одного из важнейших факторов устойчивого развития региональных социально-экономических систем свидетельствует о том, что определение ее уровня является важнейшей характеристикой, раскрывающей экономические отношения между субъектом и государством, поскольку позволяет проследить динамику регионального развития и выявить его угрозы. Однако в настоящее время с целью регулирования межбюджетных отношений уровень бюджетной обеспеченности определяется только в расчете на душу населения. При этом учитывается государственный минимальный стандарт, установленный законодательством Российской Федерации в виде минимального уровня гарантий социальной защиты, обеспечивающего удовлетворение важнейших потребностей человека (речь об услугах, предоставление которых гражданам гарантируется государством на всей территории Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной основе).

На наш взгляд, такая практика принятия решений о финансовой поддержке регионов не в полной мере учитывает реальный уровень благосостояния населения и качество жизни, состояние отраслей экономики, степень развитости инфраструктуры.

Кроме того, говоря о бюджетной обеспеченности регионов, следует принимать во внимание не только обеспеченность в расчёте на одного жителя, но и все элементы региональной бюджетной системы, а также основные тенденции ее развития. В связи с этим для определения уровня бюджетной обеспеченности необходимо формирование набора факторов, влияющих на состояние бюджетной системы.

Уровень бюджетной обеспеченности региона должен поддерживаться:

– действующей в стране бюджетной системой как совокупностью различных видов бюджетов, находящихся между собой в конкретной взаимосвязи; исходя из этого необходимо органичное сочетание достижения бюджетной обеспеченности регионов и бюджетной обеспеченности государства в целом;

– действующей в регионе правовой базой, уровнем разработки и процедурой рассмотрения и утверждения бюджета;

– объемами бюджетного финансирования, т. е. предоставлением бюджетных средств предприятиям, учреждениям и организациям;

– наличием или отсутствием бюджетных резервов, образуемых в региональном бюджете для бесперебойного финансирования намеченных мероприятий и обеспечения вновь возникших неотложных расходов;

– системой бюджетного учета, т. е. бухгалтерского учета исполнения бюджета и смет расходов бюджетных учреждений.