Русская история. 800 редчайших иллюстраций [без иллюстраций] - Василий Ключевский

Но сквозь ветшавшие старые формы управления пробивались тенденции если не совсем новые, то с обновленной силой. Тройная борьба придворных партий, заведенных разными царицами, правящих классов, худавшего боярства с худородными новинками, политических направлений, западников со стародумами расширяла дорогу господству лиц в ущерб учреждениям.

В регентство царицы Наталии брату ее Льву, начальнику Посольского приказа, совсем пустому человеку, подчинены были все министры, кроме Т. Стрешнева, министра военного и внутренних дел, да князя Б. Голицына, который, сидя в Казанском приказе, по выражению князя Б. Куракина, правил всем Поволжьем «так абсолютно, как бы был государем» и весь этот край разорил.

При временщиках бояре в Думе «были токмо спектакулями». Уезжая за границу в 1697 г., Петр приказал всем боярам и начальникам приказов съезжаться к правителю Преображенского приказа князю Ф. Ромодановскому и «советовать, когда он похочет». Этот «злой тиран, пьяный по вся дни», по выражению князя Куракина, «скудный в своих рассудках человек, но великомочный в своем правлении», по отзыву Курбатова, облеченный чрезвычайными полномочиями по политическим розыскам, стал главою кабинета, председателем Думы, хотя не имел думного чина, был только стольником. Старая законодательная формула «государь указал, и бояре приговорили» могла бы теперь замениться другой: Т. Стрешнев или князь Ф. Ромодановский указал, и бояре смолчали.

Другая тенденция, точнее, нужда отразилась на правительственном ведомстве самой Боярской думы. Донимаемый на каждом шагу новыми расходами, Петр хотел ежеминутно знать свои наличные средства, рассеянные по многочисленным приказам. Для этого в 1699 г. восстановлен был Счетный приказ, или Ближняя канцелярия. Это — орган государственного контроля: сюда все приказы обязаны были доставлять еженедельные и ежегодные ведомости о своих доходах и расходах, об управляемых ими людях и зданиях и т. п. Эта канцелярия по отчетам приказов составляла сводные приходо-расходные ведомости, ряд которых за 1701–1709 гг. дает весьма обильный материал для изучения государственного хозяйства при Петре.

Но и сама Дума усиленно сосредоточилась на государственном, особенно военном, хозяйстве, когда Петр взял в свое непосредственное ведение военные действия и внешнюю политику. По сродству дел контрольная палата стала собственной канцелярией и обычным местом заседаний Боярской думы. Так постепенно изменялись состав, круг дел и характер деятельности боярского совета. Этот совет, искони составлявшийся из родовитых людей, теперь, с разложением боярства, перестал быть боярским, превратился в тесный комитет с разрушавшимся генеалогическим составом и с иным значением.

Боярская дума привыкла действовать при государе и вместе с ним, под его председательством, и, как его неразлучная правительственная спутница, имела законодательное значение. Теперь, действуя без государя, то и дело отлучавшегося, она могла сохранить только распорядительное значение, решая текущие дела из приказов, а также практически разрабатывая и приводя в исполнение наскоро данные особые поручения государя по внутреннему управлению. Петр сам настаивал, чтобы бояре в его отсутствие действовали самостоятельно, не испрашивая издали его решения по всякому делу. Но такая раздельность совета и его верховного председателя вызывала потребность установить порядок ответственности первого перед последним, в чем не было надобности при их совместном действии.

В 1707 г. предписано было боярской конзилии вести протоколы заседаний, которые непременно подписывались бы всеми ее членами, «и без того никакого бы дела не определяли, ибо сим всякого дурость явлена будет», внушительно подтверждало предписание, не грешившее избытком уважения к государственным советникам, призванным делать такие важные дела.

Реформа 1699 г. Контрольная палата, ставшая канцелярией Боярской думы, и эта Дума, превратившаяся в тесную и очень мало боярскую распорядительную и исполнительную конзилию и даже «канцилию» министров по делам военного хозяйства, служили выразительными показателями направления, в каком пойдет административная реформа: ее двигателями, очевидно, станут регулярная армия и флот, а целью движения — военное казначейство.

Первым шагом в этом направлении была попытка воспользоваться местным самоуправлением как фискальным средством. В XVII в. по просьбе местных обществ обязанности слишком притеснительных воевод иногда переносились на выборных из местного дворянства губных старост. По свидетельству Татищева, так как уездные воеводы «смело грабили», при царе Федоре явилась мысль предоставить выбор их дворянству в благодушном чаянии, что доверие и надзор земляков-избирателей обуздают грабительскую смелость местных блюстителей порядка. На деле ограничились тем, что сбор стрелецкой подати и косвенных налогов в интересе сохранности от воеводского хищничества был передан «мимо воевод» выборным старостам и головам под ответственностью избирателей.

Указами 30 января 1699 г. ступили еще шаг вперед: торгово-промышленным людям столицы ввиду терпимых ими убытков от воевод и приказных людей предоставлено было выбирать из своей среды погодно бурмистров, «добрых и правдивых людей, по скольку человек захотят», которые ведали бы их не только в казенных сборах, но также в судных гражданских и торговых делах; остальным городам, как и обществам черносошных и дворцовых крестьян, сказан был указ ради многих им воеводских обид и взяток воеводам их не ведать, а «буде они похотят», ведаться им в судных делах и казенных сборах своими выборными мирскими людьми в земских избах — только платить им вдвое против прежнего оклада. Значит, воевода ставился тяглому обществу в одну цену с государством. Указ теперь предлагал областным тяглым обществам удвоением податного оклада откупиться от этих вторых государей, как особым государственным оброком откупались от кормленщиков при введении земских учреждений царя Ивана. В полтора века правительство не сделало ни шага вперед в административной изобретательности. Но дар, предложенный с таким условием, показался плательщикам слишком дорог, и из 70 городов только 11 приняли его с этим условием; остальные отвечали, что платить вдвойне не в состоянии, а выбрать в бурмистры им некого; некоторые даже выразили довольство своими «правдивыми» воеводами и приказными людьми.

Тогда правительство сделало реформу обязательной, отказавшись от двойного оклада. Городовое самоуправление, очевидно, было нужнее самому правительству, чем городам, и оно прямо высказывало эту нужду в указах; воеводы своими «прихотями и ненадобными поборами» причиняли в казенных доходах большие недоборы и запускали многую недоимку, а от безмездных и ответственных бурмистров казна могла ждать больших прибылей.

В реформе 1699 г. видим один из многих симптомов недуга, которым страдает русское управление на протяжении столетий. Это — борьба правительства, точнее, государства, насколько оно понималось известным правительством, со своими собственными органами, лучше которых, однако, ему приискать не удавалось. Так, воеводы, потеряв судебную и административную власть над торгово-промышленным городским и свободным сельским населением, остались управителями служилых людей и их крестьян и совсем исчезли на поморском Севере, где этих классов не было.

Воеводские товарищи. Но и там, где воеводы уцелели, правительство находило нужным связать им емкие руки их же братией. Указом 10 марта 1702 г. упразднялись губные старосты, выборные уездные блюстители безопасности из местного дворянства. Но правительство не хотело оставлять дворянские общества безучастными в местном управлении: тот же указ предписывал «ведать всякие дела с воеводы дворянам, тех городов помещикам и вотчинникам, добрым и знатным людям, по выборам тех же городов помещиков и вотчинников», от 2 до 4 человек на уезд.

Даровав выборное коллегиальное управление посадскому торгово-промышленному населению, логически последовательно было распространить этот порядок и на уездный землевладельческий класс, сословными правителями которого остались воеводы в силу указов 1699 г. Но здесь административная логика шла об руку с полным непониманием или невниманием к положению дел. Уездные дворянские общества старой московской формации, основанные на территориальном составе частей дворянского ополчения, распадались с образованием регулярной армии.

Вся дворянская наличность, годная к службе, извлекалась из уездных захолустьев в новые постоянные полки, действовавшие на далеких окраинах; на местах оставались отставные за негодностью к службе и нетчики, укрывавшиеся от службы. Мысль построить местное дворянское самоуправление на инвалидах и «лежебоках», подлежавших за неявку на службу лишению прав состояния, сама по себе не обещала удачного осуществления. Архивные документы о воеводских товарищах изображают практику этого учреждения, вполне отвечавшую степени его законодательной обдуманности.