Современные проблемы организации публичной власти - Коллектив авторов

Безусловно, внутренний камертон, позволяющий отделить в событиях настоящего главное от второстепенного, закономерное от преходящего, достоверное от сомнительного, важен для каждого, кто размышляет над конституционно-правовыми проблемами. Вместе с тем, не является тайной то, что знание исторических тенденций прошлого само по себе не гарантирует совершенства правовых решений, принятых на их основе. Действительность очень быстро начинает показывать несостоятельность иллюзий, способных проникнуть даже в самые продуманные юридические документы, что нередко объясняют неправильным, неполным пониманием прошлого. На самом деле, причина несоответствия юридических документов жизненным реалиям зачастую состоит не в плохом знании истории вопроса, которое проявили их создатели, а в том, что такое знание не является достаточным ориентиром для принятия решений в настоящем. Данным ориентиром принято пользоваться за неимением других, лучших. Можно создать модель новой государственной организации, пользуясь доктринальными основами и юридическими инструментами, хорошо зарекомендовавшими себя ранее (в национальной или зарубежной практике), но нет рациональных оснований для уверенности в том, что данная модель, созданная из «старых материалов», покажет эффективность в будущем.

Зато знания об исторической традиции государственного строительства и правового регулирования помогают ориентироваться в настоящем позднее, на стадии воплощения решения в жизнь, когда происходят естественные сбои в работе новых конституционных моделей. Поскольку, если уже известны устойчивые, имманентные свойства применяемых правовых инструментов и свойства среды, в которой они работают, то есть возможность отреагировать на несоответствие права и жизни более точно и своевременно.

В этом и состоит наиболее очевидная польза знаний о непреходящих факторах, влияющих на становление и развитие государственного аппарата в России. Например, наблюдения за тенденцией развития системы организации власти, которая отчетливо проявила себя еще в период царствования Петра I, показывает, что трансформация управления, проведенная ради того, чтобы догнать Запад, потребовала концентрации всей власти у главного реформатора. В этих условиях складывалась идеология репрессивной догоняющей модернизации, формировался мобилизационный тип управления, неоднократно воспроизводившиеся впоследствии на протяжении российской истории. Есть предпосылки для его существования и в современной политической ситуации. Между тем, данный тип управления отрицает возможность развития условий, породивших достижения Запада на пути модернизации механизма государственной власти, а значит – и юридических инструментов, возникших на этом пути.

§ 2. Российская традиция власти и расширение полномочий Президента

Организация государственной власти в России на основе нового для отечественного механизма публичной власти системообразующего конституционного принципа разделения властей на практике сразу столкнулась с одним из наиболее очевидных проявлений отечественной политической традиции – доминирующей позицией главы государства в государственном аппарате. Причем эта позиция обнаруживала тенденцию к экспансии, в т. ч. за счет увеличения числа полномочий Президента. Данная проблема сразу обратила ученых к традициям функционирования российской верховной власти в поисках объяснения сложившейся после 1993 года напряженной ситуации с формированием отечественной модели «сдержек и противовесов» и обретения путей выхода из нее[88].

Исследование феномена власти представителями различных социальных и гуманитарных наук зачастую приводит их к заключению о существовании различных традиций осуществления публичной власти внутри региона, находящегося под влиянием западной традиции права[89], которая с течением времени поменяла свой ареал, охватив своим влиянием и Россию. Поэтому размышления над природой отечественной традиции власти и ее особенностями неизбежно приводят к рассмотрению вечной проблемы культурного диалога Востока и Запада уже в конституционно-правовом аспекте.

Как известно, сложилась западная традиция права под воздействием римского правового мышления. Оно пронизывало католическое богословие, католическую религиозную философию и в преображенном религиозной доктриной виде возвратилось в правовую сферу. Циклическое развитие западной правовой традиции привело, по оценкам историков, к тому, что право постепенно заменило Бога в сознании человека Запада[90]. В период формирования (т. е. непосредственно после разделения христианских церквей на восточную и западную) данная традиция еще не включала в себя Россию. Но постепенно, начиная с XVIII века, Россия испытывает все более отчетливое влияние Запада в правовой сфере. Однако традиции власти оно коснулось в наименьшей степени.

Под традицией власти в данном контексте следует понимать исторически развивающуюся совокупность институтов публичной власти и связей между ними, которая характеризуется рядом устойчивых в исторической перспективе характеристик, в т. ч. алгоритмов функционирования. Указанные алгоритмы определяются не только правом, но и другими типами социальных регуляторов. Хотя в реальности зачастую трудно определить, что именно оказывает преимущественное воздействие на государственный механизм: право, постулаты морали, политические правила, экономические условия, психологические аспекты осуществления власти (напр., иррациональный страх власть предержащих) или иные факторы, но сопоставление разных традиций власти на протяжении значительной исторической перспективы делает картину более отчетливой.

Российская традиция государственной власти отвергает веру в право (конституцию) как заменитель веры в Бога. Но даже если встать на позиции крайнего скептицизма в оценке религиозности современного российского общества и исходить из того, что население России в Бога верить перестало, или почти перестало, то это не дает оснований полагать, что россияне вдруг поверят в Конституцию и верховенство права. Скорее российская реальность показывает противоположные перспективы. О степени подлинного влияния традиции государственной власти на управленческий процесс можно лишь строить предположения, но то, что значение данной традиции зачастую недооценивается, в особенности, в конституционно-правовых исследованиях – трудно не заметить. Между тем, стоит упомянуть о ее важнейших параметрах, имеющих значение в конституционно-правовом аспекте:

1. Единство, монолитность, нерасчлененность власти. Эти качества могут быть воплощены в доктрине самодержавия, в концепции советов как работающих корпораций или проявляться в процессе функционирования современной «вертикали исполнительной власти». Но, «переливаясь» из формы в форму, они сохраняются.

2. Власть в восприятии общества персонифицирована: ее основной носитель – глава государства. Он, по образному выражению известного русского филолога и культуролога С. С. Аверинцева, как бы стоит на границе «горнего мира» и «преисподней»[91]. Оценивая традиционное восприятие власти на основе анализа большого числа исторических и литературных памятников (в т. ч. и древнерусских), упомянутый автор пришел к выводу о том, что для русских людей на разных этапах исторического процесса сама по себе власть, по крайне мере самодержавная – это нечто, находящееся либо выше человеческого мира, либо ниже него, но, во всяком случае, в него как бы и не входящее. В этом плане весьма показательным является хорошо знакомое всем отношение граждан России к лидерам государства, которое проявляется на уровне бытового сознания: их либо демонизируют, либо неумеренно восхваляют.

3. Верховный властитель (монарх, председатель совнаркома, генеральный секретарь партии или президент) для удержания своего авторитета не нуждается в легальной основе, даже если декларирует ее необходимость[92]. Сам факт обладания властью зачастую достаточен для признания ее авторитетности. Обращение к событиям новейшей конституционной истории России дает основания для такого вывода. Так, например, это события осени 1993 г., когда Президент Б. Н. Ельцин, прекратив деятельность Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации своим Указом № 1400 от 21 сентября 1993 г., фактически отобрал бразды правления Россией у политических конкурентов и утвердился в статусе единоличного обладателя верховной государственной власти. Еще одним подтверждением комментируемого свойства российской традиции власти стало развитие ситуации после выборов Президента в 2012 году. Бурные протестные выступления столичного «креативного класса» против электоральных правонарушений всерьез не поколебали легитимности вновь избранного Президента[93].