Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

Вторая и более важная часть работы на тот август сводилась к составлению шаблона письма к постоянным заместителям министров с просьбой прислать нам их планы по обеспечению реализации реформ в подведомственных им областях. Это послужило основой для планирования работы и составления ее графика так, как мы в Группе считали целесообразным, и позволило задать модель всех последующих взаимоотношений с министерствами. Я очень придирчиво обдумал, в каком тоне хотел бы обратиться к министерствам. Поводом стало письменное обращение одного из постоянных заместителей министра с жалобой, что мы вмешиваемся в дела его ведомства, прибегая к микроуправлению. И чтобы смягчить резкий тон своего письма, он завершил его обещанием: «Мы сделаем все, что в наших силах». В этой жалобе я увидел ее истинную суть – рефлекс Уайтхолла. Мне хотелось моим первым серьезным письменным обращением дать понять чиновникам, что я поддамся им, и тем самым задать тон нашему общению. Мы работали над документом всей Группой, а затем я еще проконсультировался по поводу него кое с кем из тех, кому мог доверять в Уайтхолле. Не всегда эти люди занимали руководящие посты, но они хотели перемен и готовы были сказать мне правду. Я обратился к Крису Уормальду и великолепному старшему референту министра Эстелл Моррис. Прежде чем письмо приобрело свою окончательную редакцию, прошло несколько дней. Вот каким оно получилось:

Общий подход

Получив шанс обдумать подход и обсудить его с ключевыми сотрудниками министерств, я уяснил, что мы – все мы вместе – стремимся разработать новый, более эффективный подход к выполнению взятых на себя правительством ключевых обязательств в сфере реформирования государственных услуг. И я сознаю, что пока ни у кого из нас нет четкого плана на этот счет.

Некоторые опасаются, что Группа при премьер-министре по обеспечению реализации реформ в сфере государственных услуг будет пытаться, особенно на этапе планирования, осуществлять микроуправление, порождая бюрократический процесс, препятствующий осуществлению ведомственных приоритетов. Такой подход неконструктивен и не входит в наши намерения. Напротив, мы хотели бы вместе с вами дать импульс процессу, который позволил бы составить планы работы на основе передовой практики и имеющегося опыта, накопленных общественным и частным секторами, а также другими областями деятельности, в том числе в зарубежных странах.

Чтобы достичь намеченной цели, мы вычленили ключевые направления.

Подотчетность и руководство

Кто подотчетен нам на министерском и официальном уровнях?

Кто в итоге несет ответственность, в том числе преимущественную, за выполнение приоритетной задачи?

Управление проектами

Кто будет изо дня в день руководить работой и каким образом (в том числе на уровне отделов министерств)?

Какие управленческие звенья задействованы в принятии решений?

Кто является ключевыми фигурами в этом процессе?

Владеют ли ключевые руководители необходимыми навыками, чтобы выполнить поставленную задачу?

Рычаги для достижения перемен

Какие рычаги для достижения перемен есть в нашем распоряжении (сбор данных, инспекторские проверки, аудит, как оценка эффективности внутри службы, так и сопоставительный анализ по секторам)?

Каков порядок подготовки кадров (профессиональная подготовка и обучение)? Как распознавать сотрудников, реально добивающихся перемен?

Как использовать политику кнута и пряника для поощрения успехов и наказания за провалы?

Обратная связь и коммуникации

Как организовать повседневную обратную связь с чиновниками и потребителями услуг?

Как использовать эту связь для усовершенствования политики правительства и ее разработки?

Как передавать персоналу ключевые данные о программах реформ?

Сроки осуществления

Что такое график работы?

Каковы основные положения этого графика?

Риски и сдерживающие факторы

Какие факторы риска и сдерживания способны воспрепятствовать выполнению намеченного и как с этим бороться?

Межведомственное сотрудничество

В чем заключается участие других министерств и как использовать межведомственные механизмы управления (например, официальные рабочие группы или комитеты Кабинета министров)?

Есть ли среди этих структур и организаций ответственные за отдельные вопросы?

Ресурсы

Какие ресурсы – кадровые и финансовые – доступны?

Оценка эффективности

Какие индикаторы оценки эффективности следует использовать в работе и при сотрудничестве с другими службами и секторами экономики, включая зарубежные?

Конечным сроком составления проектов планов я наметил середину сентября, а их окончательных вариантов – конец октября. Разумеется, возник определенный ажиотаж, и, хотя в реальности сроки несколько сдвинулись, они имели эффект электрического разряда.

К своему письменному обращению я прикрепил заимствованный у Коттера перечень восьми наиболее характерных ошибок, возникающих при реформировании организаций, полагая – возможно, напрасно, – что это придаст научную обоснованность моим заявлениям. Перечень Коттера (см.: [Kotter, 1996]) не просто интересен: на протяжении последующих нескольких лет мы на практике столкнулись с примерами всех восьми грубейших ошибок.

Восемь наиболее распространенных ошибок при реформировании организаций[79]:

избыток самоуспокоенности;

• неумение создать достаточно влиятельную команду реформаторов;

• недооценка умения формулировать конечные цели;

• отставание пропаганды видения будущего в 10, 100 и более раз;

• позволить препятствиям блокировать новое видение;

• отсутствие ощутимых быстрых успехов;

• преждевременное празднование победы;

• изменения не укореняются в корпоративной культуре.

Уже отослав это письмо и возвращаясь домой на велосипеде, я вдруг подумал, что не посоветовался по поводу него ни с одним из трех политиков – ни с Ричардом Уилсоном, ни с Гасом Макдональдом, ни с самим премьер-министром. Со временем все трое прониклись доверием к моему чутью в отношении такого рода вопросов и оставляли их на мое усмотрение; но тогда, на ранней стадии работы, была вероятность, что я совершил оплошность. Поэтому я подготовил краткую записку для Блэра, где объяснил цель письма, сделал ее копии для остальных двух чиновников, прикрепил копию самого письма и (с определенной долей опасения) ждал ответа. Хотя Блэр отсутствовал, он ответил буквально через день или два. «Отлично», – написал он и предложил после парламентских каникул собрать министров кабинета и главных руководителей, чтобы самому подтвердить, что мы пользуемся его полной поддержкой. Именно подобного одобрения с его стороны я и ждал, однако при этом он попросил меня отредактировать текст письма и убрать некоторые пункты, которые в случае утечки могли привести к проблемам. Но поскольку письмо уже было отослано, ничего не оставалось, как только надеяться, что все обойдется. Кстати, мне было не слишком понятно, что за парламентские каникулы у премьер-министра, если с государственной точки зрения по несрочному, малозначительному вопросу он ответил мне буквально за двое суток. Тогда же процесс заключения мира в Северной Ирландии в очередной раз находился под угрозой, а британские войска только что были расквартированы в Македонии.

Хотя наша Группа располагалась в здании на Парламент-стрит, я всегда отправлял свои письма на фирменном бланке Даунинг-стрит. Дело не в том, будто я думал, что вправе постоянно пользоваться самым известным адресом в стране, это тоже было вопросом усиления имиджа моей Группы. Мне всегда хотелось произвести впечатление (отчасти иллюзорное), что все предпринимаемое нами исходит непосредственно от премьер-министра. После того как письмо было отправлено, мы стали разрабатывать центральные для науки о том, как добиться результата, понятия. Эта наука (или псевдонаука) задействовала власть премьер-министра для выполнения поддающихся количественному измерению значимых перемен в системе государственной службы.

Наука добиться результата: определение[80]

В правительстве шли постоянные споры о достоинствах и недостатках стоящих перед нами целей. Общественное мнение не отставало в этом вопросе от правительства[81].

Это бурное обсуждение не столько прояснило, сколько еще больше запутало дело. Несмотря на то что говорилось в большинстве политических комментариев, стоящие перед нами цели не были придуманы в Казначействе при анализе расходных статей 1998 г. Они уходят корнями в более далекое прошлое. Например, в 1909 г. правительство либералов намеревалось построить шесть новых дредноутов[82], а, по мнению оппозиции, этого было недостаточно. Она предложила более амбициозный план – восемь линкоров: «Нам нужно именно восемь, и мы не желаем ждать!».