Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах - Виталий Иванов

А вот от установления республиками государственных языков, еще одного рудимента советской федеративной системы, к сожалению, никуда не деться – в Конституции есть разрешающее положение (ч. 2 ст. 68). Надо, однако, иметь в виду, что оно противоречит как принципу равноправного положения регионов в Федерации (ч. 1 ст. 5), так и принципу равноправия народов Российской Федерации (ч. 3 ст. 5), а также принципу равенства прав и свобод человека и гражданина, независимо от языка (ч. 2 ст. 19) [92] . Хорошо хоть, что с алфавитами порядок навели. [93]

Последнее, о чем следует рассказать в этой главе, – проблемы, связанные с выборами глав в 2000 – 2002 гг. Собственно говоря, таковых было две.

Первая возникла из-за Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…», установившего, что одно и то же лицо не может избираться на должность главы более двух сроков подряд. Вторую создавали сами главы, желавшие переизбираться без проблем с соперниками и поэтому досрочно подававшие в отставку и заставлявшие тем самым назначать досрочные выборы, к которым никто, кроме них, заранее не был готов.

Авторы Закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» считали, что раз на федеральном уровне закреплено, что одно и то же лицо не может занимать пост Президента более двух сроков подряд, то и на региональном уровне должно действовать такое же ограничение для глав. В общем, это правильно. Вопрос был только в том, как отсчитать эти два срока. Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов…» вступил в силу 19 октября 1999 г. И совершенно логично было отсчитывать начало действия ограничения именно с этого дня. Иначе говоря, под действие нормы не должны были подпадать ни сроки полномочий, отработанные избранными главами на должности до 19 октября 1999 г., ни сроки, начавшиеся, но не завершившиеся до указанной даты. Однако и в Центре, и в регионах нашлось немало тех, кто требовал засчитывать все эти сроки и даже объявлял подпадающими под ограничение «назначенские» сроки, то есть периоды между назначениями глав Президентом в 1991 – 1993 гг. и их победами на выборах в 1993 – 1999 гг. (хотя Закон внятно говорил именно об избранных главах). Фактически речь шла, как это ни забавно, о попытках под прикрытием Закона лишить ряд граждан, занимающих должности глав, их пассивного избирательного права. Проще говоря, место расчистить. С другой стороны, в ряде регионов на конституционно-уставном уровне в порядке опережающего правотворчества еще в начале – середине 1990-х гг. были введены ограничения на количество сроков полномочий одного лица на посту главы, и это тоже следовало учитывать.

Президенты и губернаторы нервничали, особенно те, у кого в ближайшем будущем истекал второй фактически отработанный срок. Между тем у Кремля, как и прежде, не было планов массовой ротации. Вопрос ребром поставил Минтимер Шаймиев. Он впервые избрался в 1991 г., переизбрался в 1996 г [94] . В принятой в 1992 г. Конституции Татарстана содержалось положение об ограничении количества президентских сроков, но в 1996-м оно было исключено (до выборов). Значит, если правильно толковать Закон 1999 г. и республиканскую Конституцию, Шаймиев имел право избираться еще два раза. Но это толкование принималось не всеми. Полномочия татарского Президента истекали в 2001 г., он собирался избираться вновь. Возникла необходимость в однозначном политическом и правовом решении.

Кремль не сразу, но все же согласился пойти навстречу Шаймиеву и другим главам, находившимся в аналогичном положении. Он осадил тех, кто называл все фактически отработанные сроки подпадающими под ограничение. Но вместо настойчиво выпрашиваемой регионалами отмены ограничения было решено его уточнить. И 25 января 2001 г. Дума приняла поправку к Закону, прямо указавшую, что ограничение следует применять без учета сроков, начавшихся до его вступления в силу.

Первая версия поправки, внесенная еще в 2000 г [95] . предполагала, что ограничение следует применять без учета сроков, завершившихся до вступления Закона в силу. Такой подход устраивал Шаймиева, а также нескольких его коллег, но не устраивал Лужкова, тогда располагавшего в Думе фракцией «Отечество – Вся Россия». Он избрался в 1996 г. и переизбрался в 1999 г. после вступления Закона в силу. И получалось, что он не имеет права переизбираться в 2003 г. Ему было нужно, чтобы ограничение применялось без учета сроков, начавшихся до вступления Закона в силу. Кремль поначалу не хотел уступать Лужкову, тем более что при таком подходе возможность переизбраться получал не только столичный градоначальник, но и многие другие главы. Однако для принятия поправки, то есть для выполнения обязательств перед Шаймиевым требовались голоса ОВР. Поэтому во втором чтении поправку приняли уже в «лужковской» версии. [96]

В тех случаях, когда на региональном уровне тоже действовало ограничение на количество сроков (прописанное в конституции или уставе), главе надо было просто поскорее добиться у парламента решения о его отмене. Все так и делали. [97]

Некоторые принципиальные борцы со старыми главами (СПС и пр.) не успокоились и решили оспаривать конституционность этой поправки в Конституционном Суде. Между тем параллельно обозначились трудности у ряда глав, добившихся отмены двух-срокового ограничения на региональном уровне. Нашлись, к примеру, желающие заблокировать выдвижение Эдуарда Росселя. Он избрался в 1995 г, переизбрался 1999 г. (до вступления Закона в силу). Свердловский Устав был принят до его первого избрания, ограничительную норму из нее изъяли в 2001 г. Нужно было «подкрепить» уже принятые решения. В контексте приближавшихся очередных думских и президентских выборов федеральная власть после некоторых колебаний предпочла помочь Росселю и его «товарищам по несчастью».

Конституционный Суд в своем Постановлении от 9 июля 2002 г. признал конституционной поправку 2001 г. И достаточно откровенно указал, что, если на субфедеральном уровне до 19 октября 1999 г. было введено ограничение, то регионам при приведении своих норм в соответствие с российскими можно самостоятельно решать, какой по счету срок у их глав с учетом федерального ограничения. Уже 20 июня 2003 г. в Закон внесли еще одну поправку, окончательно все расставившую по местам: в тех субъектах Федерации, где региональное ограничение никогда не вводилось или его отменили до 19 октября 1999 г., первым «ограниченным» сроком главы должен считаться начавшийся после этой даты. А в тех регионах, где ограничение вводилось и не было отменено до указанной даты, власти вправе сами разобраться, стоит ли учитывать отработанные главами сроки или нужно их обнулить.

Уступки сомнительные, но легко объяснимые с точки зрения политических приоритетов федеральной власти в 2002 – 2004 гг. К чему было поощрять войны за регионы, исход которых отнюдь не всегда мог оказаться предсказуемым? Зачем рисковать разрушением отлаженных политических машин, которые могли отработать (и в итоге хорошо отработали) на обеих федеральных избирательных кампаниях? Делу централизации в стратегической перспективе это не только бы не помогло, а скорее навредило. Кроме того, главам надо было дать компенсацию за «урон», нанесенный реформами 2000 – 2001 гг., одного Госсовета ведь мало…

При решении второй проблемы – с досрочными отставками глав и досрочными выборами – Центр действовал гораздо жестче. Если в 1999 г. было четыре таких прецедента (в Белгородской, Новгородской, Омской и Томской областях), то в 2000 г. только один (в Самарской области), две попытки Кремль пресек (в Татарстане и Марий Эл). А 10 июля 2001 г. через Думу провели поправку к действовавшему тогда Закону «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» 1997 г., запретившую главам, добровольно подавшим в отставку, участвовать в назначенных в этой связи досрочных выборах. (Также было запрещено участвовать в досрочных выборах отрешенным президентам и губернаторам – до этого из законодательства следовало, что, если Президент «уволит» главу, то тот вправе тут же попробовать избраться вновь.) 

Глава 2. Реформа Козака (2003 – 2007 гг.)

Еще в 2000 г. Владимиром Путиным была поставлена задача выработать концепцию разграничения компетенции между уровнями власти. Первоначально ее поручили рабочей группе Госсовета во главе с Минтимером Шаймиевым. Разумеется, в Кремле понимали, что та вряд ли напишет проект, проникнутый духом централизации, залогом тому была личность руководителя группы (зачем вообще это надо было поручать Шаймиеву – отдельный вопрос). Но то, что получилось в итоге, превзошло самые смелые ожидания. Как заявлял сам Шаймиев, «красной нитью через концепцию проходит принцип субсидиарности: нет смысла передавать наверх те вопросы, которые могут быть эффективно решены внизу» [98] . Предлагалось всячески усилить регионы за счет конституционной сферы совместного ведения, повышения роли внутрифедеральных договоров и т. д. Подобные предложения настолько расходились с заявленным и проводимым курсом, что доклад Шаймиева был снят с повестки заседания Госсовета 21 февраля 2001 г., а о подготовленном его группой проекте постарались забыть как о недоразумении [99] . 21 июня 2001 г. Указом Путина была образована Комиссия при Президенте по подготовке предложений о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления под председательством Дмитрия Козака (далее – Комиссия Козака, или Комиссия). Ей было поручено разработать адекватную концепцию разграничения компетенции (в течение года), воплотить ее в законопроекты и заодно подготовить ряд других реформ. К лету 2002 г. концепция была готова, а еще через год Дума приняла пакет поправок к Закону «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (Закон от 4 июля 2003 г., далее в тексте – Закон 2003 г.). [100]