Глава субъекта Российской Федерации: политическая и юридическая история института (1990-2013) - Виталий Иванов

Итак, в 1991–1995 гг., всю первую половину 1990-х, главы регионов по общему правилу назначались, а избирались – в исключительном порядке.

Стоит отметить и то, что статус глав республик на федеральном уровне практически не регулировался, в то время как статус глав прочих регионов регулировался весьма и весьма подробно как законами, так и указами Президента. И такой подход практиковался даже после принятия Конституции – вопреки ее прямым предписаниям. Привилегированное положение республиканских глав предопределялось историческими факторами (только автономные республики были субъектами РСФСР, в 1990 г. их объявили субъектами еще и СССР, они едва не поучаствовали в Союзном договоре, они объявляли о своем «суверенитете» и т. д.).

Глава III

Нормативное регулирование и политическая практика 1995–2000 гг

1. Ельцин явно считал выборы глав неизбежным злом. Именно злом и именно неизбежным. С одной стороны, он прекрасно понимал, что его назначенцы зачастую не имеют шансов на победу или имеют, но небольшие. И что вчерашний «лояльнейший» назначенец, пройдя выборы и укрепившись, способен стать и наверняка станет самостоятельным политиком. С другой – Президент не мог позволить себе бесконечно игнорировать господствовавший с начала 1990-х гг. общий подход к организации власти, заключавшийся в требовании выборности на всех уровнях. К тому же ему приходилось прислушиваться ко все более настойчивым просьбам регионалов, желавших избираться несмотря ни на что, и к не менее настойчивым требованиям оппозиции [295].

И в конце 1995 г. он позволил законодательно установить необходимость проведения повсеместных выборов.

В декабре истекал срок полномочий Совета Федерации первого созыва. Избранных в 1993-ом на два года депутатов, согласно Конституции, должны были сменить представители от органов государственной власти регионов. Представители не органов, а именно «от органов», это существенно. В соответствии с ч. 2 ст. 95 Конституции законодательный и исполнительный органы власти обязаны избирать или назначать по одному парламентарию. Порядок формирования второй палаты определяется (конкретизируется) законом. Члены Совета Федерации – это формальные представители как всей российской нации, так и населения отдельных регионов. Органы государственной власти субъектов Федерации конституционно обязаны избирать или назначать федеральных парламентариев. Поэтому Конституция говорит о «формировании» палаты, поэтому в ней записано «по два представителя […] от […] органов», а не «по два представителя органов», поэтому парламентарии названы не депутатами, а членами. Впрочем, такое толкование Конституции утвердилось (и то не в полной мере) лишь в 2000-е гг., тогда никакого единого подхода к толкованию не было[296].

В 1994–1995 гг. во властных кругах развернулась острая дискуссия о порядке формирования палаты. Большинство депутатов Совета Федерации игнорировало Конституцию и выступало за прямые выборы. Согласно сенатскому законопроекту, кандидатов должны были выдвигать законодательные и исполнительные органы власти регионов. Такой подход категорически не устраивал Президента. И отнюдь не только из-за его неконституционности. Ельцин, растерявший за 1992–1995 гг. свою популярность[297], хотел заручиться поддержкой регион алое на предстоящих в 1996 г. президентских выборах и одновременно опасался получить по результатам новых прямых выборов в Совет Федерации «вторую Думу». Ведь КПРФ, самая крупная оппозиционная организация, была тогда на подъеме и не приходилось сомневаться, что она победит на думских выборах 1995 г. (так и вышло, коммунисты заняли первое место, собрав 22,3 % голосов, второе досталось ЛДПР – 11,8 %, а партии власти НДР лишь третье – 10,1 %). В Кремле вообще не хотели ввязываться в еще одну избирательную кампанию федерального уровня. Одни ельцинские соратники ратовали за то, чтобы мандаты замещались по должности руководителями законодательных и исполнительных органов государственной власти регионов. Другие предлагали разрешить депутатам избирать сенаторов из своего числа, а исполнительным органам – делегировать кого-то из своих сотрудников (естественно, это была лазейка для глав, в первую очередь, для назначенцев). В ходе дебатов между Советом Федерации и Президентом думцы вначале активно поддерживали коллег из второй палаты, но потом все же склонились на сторону Ельцина. Без влияния регионалов, желавших сохранить или получить сенатские мандаты, тут, вне всякого сомнения, не обошлось.

Был принят Закон об автоматическом членстве глав и спикеров. Совет Федерации отклонил его, но Дума воспользовалась своим правом преодолеть позицию сенаторов не менее чем двумя третями своих голосов (ч. 4 ст. 105 Конституции) [298]. Ельцин Закон подписал. Это было сделано, кстати, за считанные дни до выборов в Думу. Ее новый состав не смог бы начать работать, пока не сформирован новый состав Совета Федерации или пока не продлены полномочия старого (и они были продлены – до 15 января 1996 г.).

Новый состав второй палаты собрался на первое заседание 23 января 1996 г. Председателем выбрали Главу администрации Орловской области Егора Строева, устраивавшего Ельцина.

Предоставление региональным руководителям статуса федеральных парламентариев и, в частности, иммунитета должно было восприниматься, с одной стороны, как «амнистия» за проступки прошлых лет, а с другой – как аванс. Ожидалось, что пусть не все регионалы, но хотя бы большая их часть отработает его на президентских выборах.

Одну проблему решили, но зато создали много новых.

Не вдаваясь в подробности некогда популярной дискуссии о том, насколько эффективно члены Совета Федерации «призыва» 1996 г. сочетали в своей деятельности защиту узкорегиональных и общегосударственных интересов и давил на них или нет совокупный груз полномочий (здесь все понятно – давил), сосредоточимся на правовых изъянах этой модели. Во-первых, главы и спикеры никакими органами не назначались и не избирались членами Совета Федерации, они ими становились явочным порядком. Можно еще сказать, что с 1996 г. парламенты избирали или переизбирали своих спикеров не только как спикеров, но и как сенаторов. Однако глав никакие органы сенаторами не назначали и не избирали. Нарушение Конституции налицо. Во-вторых, объявление парламентариями руководителей исполнительных органов власти, входящих по Конституции в единую систему исполнительной власти (ч. 2 ст. 77) и призванных в том числе обеспечивать исполнение принятых парламентом законов, является существенным отходом от принципа разделения властей, а значит, еще одним нарушением Конституции. В-третьих, от органов исполнительной власти ряда субъектов Федерации, конституции и уставы которых предусматривали должности и главы региона, и главы высшего органа исполнительной власти (например, президента и председателя правительства[299]), в Совет Федерации вошли именно главы регионов. Таким образом, проблема была еще и в том, что Закон 1995 г. не учитывал специфику систем правления в ряде субъектов Федерации. Или, точнее, в том, что его не исполняли. В-четвертых, Совет Федерации изначально более чем на четверть состоял из глав, назначенных в начале 1990-х гг. (49 человек[300]). Выходило, что часть парламентариев – назначенцы Президента и могут быть им отставлены (и глава государства полномочен назначить новых сенаторов!). Такие прецеденты были (см. далее).

Но вернемся к выборам. Принципиальное значение имела статья 3 Закона, предписывавшая завершить выборы глав исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации не позднее декабря 1996 г. Формально эта норма обосновывалась необходимостью обеспечить электоральную легитимность палаты. Но дело было не только и не столько в этой формальности. Ельцин принципиально согласился на проведение повсеместных выборов глав. Он принял политическое решение, законодательное оформление которого сильно усложняло (почти исключало) возможность его пересмотра[301].

Согласие Президента на повсеместные выборы в 1996 г. было уступкой. И тем же главам. И оппозиции (КПРФ и ее союзникам), рассчитывавшей на победы своих представителей в большинстве регионов. И заодно части собственного окружения, мотивированной либеральнодемократической идеологией и/или убежденной (и убеждавшей своего патрона) в возможности минимизировать политические риски «губернаторских» кампаний. Дескать, можно всерьез побороться за победы, да и поражения не будут фатальны, поскольку любой глава-коммунист, каким бы непримиримым «борцом» он ни был, окажется вынужден налаживать отношения с Кремлем и дистанцироваться от оппозиции. Такой подход участники событий тех лет приписывают, в частности, Сергею Филатову, тогдашнему Руководителю Администрации Президента.