Правовые средства противодействия коррупции. Научно-практическое пособие - Коллектив авторов

В соответствии со ст. 10 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» федеральный государственный служащий – это гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности федеральной государственной службы и получающий денежное содержание (вознаграждение, довольствие) за счет средств федерального бюджета.

Государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации – гражданин, осуществляющий профессиональную служебную деятельность на должности государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации и получающий денежное содержание (вознаграждение) за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации. В случаях, предусмотренных федеральным законом, государственный гражданский служащий субъекта Российской Федерации может получать денежное содержание (вознаграждение) также за счет средств федерального бюджета.

Как следует из ч. 4 ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», правовое положение (статус) государственного служащего независимо от того, является ли он федеральным государственным гражданским служащим или государственным гражданским служащим субъекта Российской Федерации, устанавливается федеральным законом о соответствующем виде государственной службы.

Вместе с тем данное обстоятельство не запрещает субъектам Российской Федерации устанавливать своими законами дополнительные к установленным федеральным законом особенности правового статуса государственного гражданского служащего. Например, законами города Москвы от 26 января 2005 г. № 3 «О государственной гражданской службе города Москвы», Республики Татарстан от 16 января 2003 г. № 3-ЗРТ «О государственной гражданской службе Республики Татарстан», Краснодарского края от 31 мая 2005 г. № 870-КЗ «О государственной гражданской службе Краснодарского края» и др.

Статус военнослужащих установлен Федеральными законами от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе». Статус государственных служащих иных видов государственной службы устанавливается федеральными законами, законами Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Названные нормативные правовые акты устанавливают общие и специальные запреты, ограничения, обязанности и дозволения к служебному поведению государственных служащих и муниципальных служащих. Вместе с тем правовое положение (статус) государственных служащих и муниципальных служащих определяется в представленных законодательных и других нормативных правовых актах неоднозначно. Законодатель использует для установления запретов, ограничений, обязанностей и дозволений юридические конструкции разного уровня обобщения, что обусловливает не только формальные, но и содержательные различия статусов государственных служащих.

В то же время генетическое единство природы федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации, общее их назначение – обеспечение исполнения соответствующих полномочий – обусловливает важнейший с точки зрения юридической значимости и основополагающий с точки зрения практического устройства государственной власти системообразующий принцип государственной гражданской службы Российской Федерации, закрепленный в ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ.

Единство и взаимосвязь государственной службы Российской Федерации и муниципальной службы обеспечиваются прежде всего общими условиями и едиными принципами организации и функционирования системы государственной службы Российской Федерации, закрепленными федеральными законами «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О муниципальной службе в Российской Федерации»:

– законность;

– приоритет прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты;

– равный доступ граждан к государственной службе и к муниципальной службе;

– единство основных требований к государственной службе и к муниципальной службе;

– взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы;

– открытость государственной службы и муниципальной службы и ее доступность общественному контролю;

– объективное информирование общества о деятельности государственных служащих;

– профессионализм и компетентность государственных служащих;

– защита государственных служащих и муниципальных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц;

– ответственность государственных служащих и муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Основные принципы противодействия коррупции в сфере государственной службы установлены Федеральным законом от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции». В значительной части эти принципы соответствуют общим принципам организации государственной и муниципальной службы. Вместе с тем принцип ответственности государственных и муниципальных служащих претерпел изменения и формулируется как «неотвратимость ответственности за совершение коррупционных правонарушений». Кроме того, установлены специальные «антикоррупционные» принципы:

– комплексного использования политических, организационных, информационно-пропагандистских, социально-экономических, правовых, специальных и иных мер;

– приоритетного применения мер по предупреждению коррупции;

– сотрудничества государства с институтами гражданского общества, международными организациями и физическими лицами.

Общие запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственных служащих, в свою очередь, подразделяются на устанавливаемые федеральным законом для всех видов государственной службы в равной мере и на устанавливаемые федеральными законами и другими нормативными правовыми актами для отдельных видов государственной службы.

Анализ нормативно установленных запретов, ограничений, обязанностей и дозволений позволяет сделать вывод о том, что:

– запреты являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, требующими воздержания от совершения предусмотренных диспозицией нормы права действий, реализуемыми в форме соблюдения;

– ограничения являются нормативными предписаниями, определяющими условия, препятствующие поступлению гражданина на государственную службу либо продолжению нахождения на государственной службе. Ограничения адресуются представителю нанимателя и уполномоченным им должностным лицам;

– обязанности являются нормативными предписаниями, адресованными правовыми нормами государственному служащему, реализуемыми им в форме исполнения при возникновении установленных гипотезами правовых норм юридических фактов (действий или событий);

– дозволения являются правами государственного служащего, предусмотренными правовыми нормами и реализуемыми государственным служащим в форме использования, т. е. по своему усмотрению.

Запреты, ограничения, обязанности, дозволения и требования к служебному поведению государственного служащего образуют в совокупности общий административно-правовой статус государственного служащего. При этом отсутствуют единые стандарты к их установлению и классификации. Одни и те же нормативные положения в разных законодательных и иных нормативных правовых актах могут представляться как запреты, ограничения, обязанности, дозволения либо как требования к служебному поведению.

Понятие антикоррупционных стандартов впервые было использовано в Модельном законе «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятом Межпарламентской Ассамблеей государств – участников СНГ от 15 ноября 2003 г.

В нем под антикоррупционными стандартами понимаются единые для обособленной сферы правового регулирования гарантии, ограничения или запреты, обеспечивающие предупреждение или уменьшение воздействия коррупции на функционирование данной сферы.[98]

Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике», принятый на 22-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств – участников СНГ (постановление № 22–15 от 15 ноября 2003 г.), предусматривает (ст. 19) антикоррупционные стандарты в сферах государственной власти, государственной и муниципальной служб. Отмеченные антикоррупционные стандарты представляют собой единую систему гарантий, ограничений и запретов.