MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Помимо этих лидеров, многие члены среднего звена в Сейме также были выходцами из рядов государственных чиновников. В 1946 г. бывшие бюрократы из Либеральной (консервативной) партии составляли всего 2,7% от общего числа членов Сейма. В 1949 г. Ёсида довел их число до 18,2%, и с тех пор эта доля остается неизменной. По состоянию на 1970 г. 69 членов Палаты представителей (23%) и 50 членов Палаты советников (37%) были бывшими бюрократами, принадлежавшими к Либерально-демократической партии (ЛДП). В 1977 году эти показатели составили 27% и 35%.
Партийные политики, имеющие надежную электоральную базу в одном из префектурных округов не восприняли это вторжение бюрократов спокойно. Многие из них считали, да и сегодня считают, что бюрократы не столько становятся политиками, сколько вытесняют их, способствуя опасному размыванию функций исполнительной и законодательной власти. На выборах в октябре 1952 г. около 40% из примерно 329 политиков довоенного и военного времени, недавно освобожденных от запрета занимать государственные должности, были вновь избраны в Демпарламент. Они заняли около 30% мест. С этого момента сложилась основная конфигурация политики послевоенного парламента: так называемый мейнстрим консервативных сил заняли отставные бюрократы, а антимейнстрим - старые (впоследствии названные "чистыми") политики, не имевшие отношения к государственному аппарату. В 1955 г. две основные консервативные партии, преемницы Сэйюкай* и Минсэйто* довоенной эпохи, объединились, чтобы противостоять растущей силе оппозиционных социалистов. Они создали огромную коалиционную Либерально-демократическую партию, которая с тех пор беспрерывно контролирует Сейм.
Внутри ЛДП бюрократический мейнстрим и партийные политики, противоборствующие фракции конкурируют друг с другом, причем бюрократы обычно доминируют, но в интересах единства партии ни одна из них никогда не исключается полностью. Второй кабинет Киси 1958 г. закрепил господство бюрократии, когда восемь из двенадцати министерств возглавили бывшие бюрократы. Бывшие бюрократы также занимали многие влиятельные посты в Исследовательском совете партии по вопросам политики и в ключевых постоянных комитетах Сейма, где разрабатывались планы и утверждаются бюджеты министерств. Благодаря своей квалификации и опыту работы в правительстве бывшие бюрократы также быстрее продвигаются на уровень кабинета министров в ЛДП: по одним расчетам, для достижения этого уровня бывшему бюрократу, ставшему политиком, необходимо избираться в среднем семь раз, тогда как бывшему журналисту или представителю группы экономических интересов потребуется девять успешных выборов, а местному политическому деятелю - десять. Неудивительно, что влияние бывших бюрократов в парламенте способствовало сохранению и укреплению довоенной модели доминирования бюрократии. Сполдинг отмечает, что 91% всех законов, принятых Сеймом в соответствии с Конституцией Мэйдзи (18901947 гг.), были разработаны исполнительной властью, а не Сеймом. Аналогичная картина наблюдается и в послевоенные годы. Так, например, на первом заседании Совета по новой конституции с 20 мая по 9 декабря 1947 г. кабинет министров, действующий от имени бюрократии, внес 161 законопроект, из которых 150 были приняты, а члены Палаты представителей внесли 20 законопроектов, из которых 8 были приняты. В 28-м созыве, с 20 декабря 1957 г. по 25 апреля 1958 г., кабинет министров внес 175 законопроектов, из которых 145 были приняты, а члены Палаты представителей внесли 68 законопроектов, из которых 15 были приняты. Эта схема все больше и больше становится неблагоприятной для частных законопроектов. Законопроекты кабинета министров возникают и разрабатываются исключительно в министерствах. Затем они передаются в ЛДП для утверждения и внесения в Сейм. При этом министерские чиновники в рабочем порядке выступают в парламенте с разъяснениями своих законопроектов и отвечают на вопросы.
Настоящее обсуждение законов происходит внутри и между министерствами, прежде чем они попадают в кабинет министров, и гражданские лица играют в этом определенную роль. Своеобразное квазисовещание с доминированием министерств происходит в 246 (по состоянию на 1975 г.) "советах по обсуждению", входящие в состав министерств. Это официальные постоянно действующие органы, создаваемые министром и состоящие из гражданских экспертов, отобранных им для изучения и обсуждения политики и предлагаемого законодательства своего министерства. В 1975 г. наибольшее число советов по обсуждению (51) было при канцелярии премьер-министра, а следующее по численности (36) - при МИТИ.
Если законы в Японии вообще подвергаются тщательному анализу и обсуждению со стороны лиц, не принадлежащих к бюрократическому аппарату, то это происходит на заседаниях советов. Даже такие важные для парламента вопросы, как налоговое и тарифное законодательство, после рассмотрения на заседаниях советов просто утверждаются депутатами. Например, Совет по обсуждению налоговой системы (Zeisei Chosa* Kai) ежегодно рекомендует пересмотр налогового законодательства, и в этом случае он устанавливает ставки налогов без участия Совета, и, как правило, его рекомендации не изменяются. Аналогичным образом, Совет по обсуждению таможенных пошлин (Kanzeiritsu Shingikai) устанавливает тарифные ставки и процедуры, а затем Сейм утверждает их без изменений. Нет сомнений в том, что дискуссионные советы решают очень важные вопросы; проблемы связаны с подбором, процедурами и степенью независимости советов от бюрократии. И по этим вопросам ведутся активные дискуссии. Действительно ли советы обеспечивают гражданский вклад в принятие решений бюрократией, или же они являются лишь прикрытием для бюрократической власти, призванным создать для общественности фасад консультаций и консенсуса? Бывший заместитель министра MITI Сахаши в одном из интервью заявил, что, по его мнению, советы по обсуждению важны прежде всего как средство, позволяющее заранее заглушить любую критику в адрес бюрократии.
Каванака Нико* считает, что совещательные советы являются важным оружием бюрократии в борьбе, которая ведется внутри и между министерствами за продвижение определенной политики: важные имена, которые появляются в составе совета, призваны не столько произвести впечатление на публику, сколько повлиять на конкурирующих бюрократов и предостеречь их, а клиенты одного министерства служат противовесом клиентам другого министерства.
Некоторые японские журналисты настроены еще более жестко. Специалисты в области экономики называют дискуссионные советы "уловками", отмечая, что они не имеют самостоятельных штатов и что все предложения, поступающие на их рассмотрение, заранее утверждаются министерством-спонсором. С другой стороны, по их мнению, наиболее важные советы в экономической сфере - Экономический совет (Кейдзай Сингикай) при Агентстве экономического планирования, Совет по промышленной структуре (Сангё* Кодзо* Сингикай) при МИТИ и Совет по иностранному капиталу (Гайси Сингикай) при Министерстве финансов - не являются простыми "украшениями". В отношении одного из них, Совета по иностранному капиталу, Клуб журналистов МФТИ не согласен, полагая, что, по крайней мере, до либерализации капиталов, он был
