Избирательное и референдумное право Российской Федерации - Владимир Пылин

К сожалению, законы субъектов Федерации зачастую страдают низким качеством, поверхностным подходом, внутренними противоречиями, неурегулированностью многих отношений, небрежностью юридической техники. Далеко не все субъекты Федерации располагают для столь серьезного нормотворчества квалифицированными кадрами юристов и необходимым финансированием. Столь масштабное и крупнозатратное законотворчество, по сути дела, по одним и тем же предметам и общественным отношениям сразу во всех 89 субъектах Федерации не под силу, пожалуй, и самым богатым странам.

При всем том, что указанный Федеральный закон регулирует в том числе и массу незначительных общественных отношений, он неоправданно предоставляет право субъектам Федерации самим регулировать целый ряд принципиальных отношений. Таким образом, одни и те же избирательные правоотношения в одной стране, для одних и тех же избирателей регулируются на разных территориях неодинаково без объективной на то необходимости. Кому нужна в едином государстве калужская и казанская законность по правам и свободам человека? Все это только внешне выглядит весьма демократично. На самом же деле права и свободы человека и гражданина, которые в соответствии с Конституцией РФ должны быть едины, приобретают при проведении выборов и референдумов широкое многообразие, создавая тем самым серьезные трудности и проблемы как для избирателей, так и для организаторов выборов.

Весь мир идет по пути унификации и сближения законодательства. В этом процессе активно участвует и Россия. Почему же мы в своей стране, тем более по вопросам, относящимся к ведению только Российской Федерации, куда входит и регулирование прав и свобод человека и гражданина, не придерживаемся этого принципа?

Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71), а к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Федерации – только защиту прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72).

Учитывая, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в настоящее время достаточно полно и детально регулирует избирательный процесс, а главное, принимая во внимание, что регулирование прав гражданина (а, следовательно, и права избирать и быть избранным) относится к ведению Российской Федерации, целесообразно вообще отказаться от современных подходов регионального законодательства о выборах и референдумах, дублирующего федеральное, и впредь регулировать их в основном федеральными законами, а лучше – Избирательным кодексом РФ. Тот небольшой перечень общественных отношений, регулирование которых целесообразно делегировать субъектам Федерации, чтобы лучше учесть исторические и иные местные традиции и условия, можно было бы, не переписывая по сто с лишним страниц из федерального закона, закрепить в региональных законах. Хорошо известно, что чем проще схема управления, чем меньше в нем дублирования и параллелизма, тем больше пользы для дела.

Если же сохранятся действующие подходы к системе законодательства, то представляется, что Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» свое назначение как регулятор федеральных выборов и референдума Российской Федерации исчерпал. Нет никакой необходимости при наличии Федерального конституционного закона «О референдуме Российской Федерации» и федеральных законов о выборах Президента РФ и депутатов Государственной Думы в их дублировании. Освобождение данного Федерального закона от федеральной составляющей не нанесет никакого ущерба, а, наоборот, придаст ему больше определенности и четкости.

2. Чтобы исключить из современной практики проведения выборов негативные явления и всевозможные грязные технологии, информационные войны, фальшивые рейтинги, щедрые посулы, безнравственную манипуляцию общественным мнением, преступное воздействие на избирателей силой капитала, нужны радикальные изменения правовой идеологии ряда институтов избирательного законодательства. Бесперспективно бороться с нарушениями бесконечным латанием новых и новых изобретаемых лазеек в законодательстве о выборах. От этого законы только усложняются и разбухают, и для их обеспечения требуется все больше сил и средств как со стороны избирательных комиссий, вынужденных в ущерб своим прямым функциям заниматься тотальным контролем, обрастая для этого многочисленными специалистами, так и со стороны правоохранительных органов. Вместо живой непосредственной работы с избирателями комиссии с каждым годом все глубже и глубже втягиваются, благодаря различным законодательным новеллам, в проверку давно уже ставших анахронизмом подписей избирателей в поддержку кандидатов, недостоверность которых доказать в суде почти невозможно. Все больше сил и времени приходится тратить на проверку достоверности сведений о доходах и имуществе кандидатов, об их расходах на предвыборную агитацию, реальность которых не может установить даже ЦИК РФ на федеральных выборах.

И пока избирательные комиссии во имя якобы демократии и справедливости вынуждены заниматься всем этим бесполезным делом, подлинные творцы народовластия – наши избиратели – все больше и больше разочаровываются в выборах, в их организаторах и все чаще голосуют «ногами». Абсентеизм в нашей стране становится все более распространенным явлением, разрушающим демократию, легитимность выборных органов и выборных лиц. Добровольное неучастие значительной части избирателей в выборах вступает в противоречие с принципами народовластия, ведет к пагубному самоустранению вопреки своей природе источника власти от осуществления власти.

Очевидно, что супергромоздкое законодательство о выборах также является одним из факторов «выдавливания» простых граждан из избирательного процесса. Многим кандидатам просто не под силу изучить все премудрости законодательства и инструкций о выборах. Без оплачиваемой специальной команды или хотя бы помощи юриста участие в выборах все чаще становится бесполезным.

По этим же причинам представительные органы всех уровней все больше утрачивают народный характер, поскольку превращаются в органы, состоящие преимущественно из руководителей различного ранга, представителей олигархического капитала, а нередко и представителей криминалитета. Грустно отмечать, но в годы самодержавия в Государственной Думе, в губернских земских собраниях и городских думах было гораздо больше рабочих, крестьян, рядовых служащих, чем в наших современных демократических Государственной Думе, законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Федерации.

Так, среди депутатов первой Государственной Думы на 1 июня 1906 г. было 25 рабочих (5,6 %), 23 народных учителя (5,1 %), 19 врачей (4,1 %), 5 инженеров (1,1 %), 1 студент (0,2 %)[30]. Среди гласных губернаторских земских собраний, избранных в 1865–1867 гг., крестьяне составляли 10 %[31]. Среди гласных столичных и губернских городских дум, избранных в 1893 г., мещан, ремесленников, крестьян было 10,8 %[32]. Для сравнения: среди 450 депутатов Государственной Думы третьего созыва, избранных в 1999 г., лишь 2 рабочих, 4 фермера, 1 учитель, 2 врача[33]. В большинстве законодательных (представительных) органов субъектов Федерации среди депутатов, избранных в 1995–1997 гг., нет ни одного рабочего или фермера[34].

Вернуть выборам, а также представительным органам власти всех уровней подлинно народный демократический характер можно, если удастся включить в этот процесс широкие массы избирателей, ведущие политические партии и общественные объединения, используя для этого в органическом единстве как методы правового регулирования, так и политические методы, но при этом не вводя какое-либо квотирование.

Для достижения этой ключевой задачи представляется необходимым заменить прежде всего нынешнее мнимое иллюзорное самовыдвижение кандидатов (высшим негативным достижением которого стал избирательный залог, полностью подменивший выдвижение самовключением в кандидаты) подлинно демократическим гласным этапом отбора кандидатов только политическими партиями и собраниями избирателей, численность участников которых должна определяться законом в зависимости от уровня выборов и масштабов муниципальных образований (для муниципальных выборов). При этом важно законодательно закрепить, что как депутатский мандат, так и мандат выборного должностного лица является императивным, а не свободным. От решения этой проблемы во многом зависит, будет ли в стране подлинное народовластие, народное правление, станет ли реальностью осуществление гражданами своего конституционного права на участие в управлении делами государства, своего муниципального образования как непосредственно, так и через своих представителей. Ведь очевидно, что если не будет императивного мандата, то у граждан не будет и своих представителей, через которых они могли бы участвовать в управлении делами государства.