Избирательное и референдумное право Российской Федерации - Владимир Пылин

Кроме этого, федеральными законами регулируется проведение выборов в федеральные органы государственной власти и референдума РФ. К их числу относятся Федеральный конституционный закон от 10 сентября 1995 г. «О референдуме Российской Федерации», федеральные законы от 10 января 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации» и от 20 декабря 2002 г. «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

К системе федерального законодательства относятся и подзаконные акты: указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, постановления и инструкции Центральной избирательной комиссии РФ, принимаемые ими в соответствии с законами о формах непосредственной демократии и во исполнение их.

Так, Президент РФ своими указами назначает выборы депутатов Государственной Думы, проведение референдума Российской Федерации, назначает одну треть членов Центральной избирательной комиссии РФ. Совет Федерации своими постановлениями назначает выборы Президента РФ, назначает одну треть членов Центральной избирательной комиссии РФ.

Президент РФ, Правительство РФ могут регулировать отдельные аспекты организационного, информационного, технического и иного обеспечения деятельности избирательных комиссий и органов исполнительной власти по реализации прав граждан при осуществлении форм непосредственной демократии.

Примером такого рода актов могут служить Распоряжение Президента РФ от 10 ноября 1999 г. «О приемке в эксплуатацию Государственной автоматизированной системы Российской Федерации “Выборы”», а также Постановление Правительства РФ от 25 августа 1999 г. «О содействии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».

Нормативные правовые акты субъектов Федерации. Их систему составляют конституции (уставы), законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Федерации, постановления и инструкции избирательных комиссий субъектов Федерации.

Особое место в указанной системе законодательства занимают конституции (уставы) субъектов Федерации. В них закрепляются правовые основы построения и выборов органов государственной власти и местного самоуправления, проведения региональных и местных референдумов, отзыва выборного лица, роспуска выборного органа. На основе этих положений принимаются законы субъектов Федерации, прямо регулирующие региональные и муниципальные выборы, референдумы, отзыв выборного лица, роспуск выборного органа, собрания (сходы), съезды, конференции граждан.

Органами государственной власти субъектов Федерации принимаются и подзаконные нормативные акты. Например, по утверждению схемы избирательных округов по выборам депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации, о назначении членов соответствующих избирательных комиссий.

Нормативные правовые акты местного самоуправления. Их систему составляют уставы муниципальных образований, решения представительных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления, решения муниципальных избирательных комиссий и комиссий местного референдума. Эти акты принимаются в соответствии с федеральными и региональными законами в пределах содержащихся в них предписаний, урегулирование которых производится уставами муниципальных образований или актами органов и выборных должностных лиц местного самоуправления.

Так, в уставе муниципального образования должны быть установлены структура и порядок формирования органов местного самоуправления, их наименование; численный состав представительного органа местного самоуправления; срок полномочий депутатов представительных органов, членов других выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок отзыва, в связи с выражением недоверия населением, или досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок созыва и проведения собрания (схода) граждан; другие положения.

Решением представительных органов местного самоуправления формируются муниципальные избирательные комиссии, утверждается схема избирательных округов по выборам депутатов представительного органа местного самоуправления.

Решением главы муниципального образования образуются избирательные участки, участки референдума.

Принципиальное значение имеет норма закона, закрепляющая, что в случае принятия в период избирательной кампании, в период кампании референдума субъекта Федерации или местного референдума закона или устава муниципального образования, содержащих положения, которыми определяется порядок подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, либо в случае внесения в указанный период в закон или устав муниципального образования изменений и дополнений, касающихся порядка подготовки и проведения соответствующих выборов, референдума, указанные нормативные правовые акты, изменения и дополнения применяются к выборам, референдумам, назначенным после вступления в силу этих нормативных правовых актов, изменений и дополнений.

§ 3. Некоторые проблемы совершенствования законодательства о выборах и референдумах

Не самой лучшей традицией стало после очередных избирательных кампаний каждый раз вновь и вновь реформировать избирательное законодательство. С образованием в 1993 г. Федерального Собрания РФ трижды проводились выборы депутатов Государственной Думы, и каждый раз по новому закону. За эти годы дважды проводились выборы Президента РФ, и тоже каждый раз по новому закону. За этот же период уже четырежды поменялось законодательство об общих стандартах проведения выборов в Российской Федерации. В июне 2002 г. вступил в силу новый Закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». При этом, к сожалению, многие важные предложения и замечания ученых и организаторов выборов остаются незамеченными[29].

Процесс постоянного реформирования избирательного законодательства создает много проблем. Как известно, наиболее продуктивно то законодательство, которое стабильно. Стабильным же обычно бывает законодательство, наиболее адекватно отражающее общественные потребности и обеспечивающее эффективные механизмы их правового регулирования. К тому же бесконечное реформирование законодательства – дело не только трудоемкое и капиталоемкое как для центра, так и для мест, но и очень непростое в изучении и правоприменении для многомиллионной армии организаторов и участников выборов. Конечно, если возникает необходимость внесения дополнений и изменений в законодательство, то, разумеется, это надо делать. Но, с другой стороны, нельзя бесконечно находиться в состоянии перестройки. История и современная действительность дают массу примеров хороших и стабильных законов.

Так, Декларация прав человека и гражданина, разработанная еще в 1789 г., сразу после Великой французской революции, всего за 9 дней в условиях столкновения разных подходов и взглядов, верно служит французам вот уже более 210 лет, являясь неотъемлемой частью Конституции Франции.

Стабильность демонстрирует, например, и Гражданский кодекс РФ, принятый в 1994 г.

Избирательное законодательство нисколько не сложнее и не масштабнее Гражданского кодекса РФ. К тому же и избирательные правоотношения не претерпели столь радикальных изменений, в отличие от гражданско-правовых отношений. Следовательно, здесь нет фатальной неизбежности постоянного его реформирования. Просто надо привлечь к этой работе более широкий круг специалистов и организаторов выборов, а затем подготовленный ими проект вынести на всенародное обсуждение. Выборы – дело всенародное, и обсуждать проект закона о выборах следует всем народом.

Размышляя о путях совершенствования избирательного законодательства, следует, прежде всего, еще раз сверить концептуальные положения ряда его институтов с потребностями демократии.

1. Следует подумать, какой вообще должна быть система законодательства о выборах и референдумах. Современное избирательное и референдумное законодательство Российской Федерации состоит из множества законов и нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном, региональном и муниципальном уровнях. Причем Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» весьма скрупулезно регулирует общественные отношения, возникающие при подготовке и проведении выборов и референдумов. Вследствие этого, хотя законы субъектов Федерации в основном состоят из норм указанного Федерального закона, дублируя и повторяя его, тем не менее они имеют немало различий там, где, казалось бы, должно быть единообразие. Невольно возникает вопрос: а нужны ли вообще подобные законы субъектов Федерации? Нельзя ли обойтись одним Федеральным законом, создав на его основе Избирательный кодекс РФ? Если же законы субъектов Федерации все же нужны, то какими они должны быть?