Россия 1801–1917. Власть и общество - Сергей Пушкарев

В 1836 г. было основано «V отделение Собственной Е.И В. канцелярии» для преобразования управления казенных крестьян. В 1843 г. было еще создано временное «VI отделение» для выработки правил по устройству и управлению Закавказского края.

Императрица-мать Мария Федоровна

Вскоре после вступления на престол Николай ко всеобщему удовольствию уволил от службы всесильного Аракчеева и двух гасителей просвещения, бывших попечителями учебных округов – Магницкого и Рунича. Из видных деятелей эпохи Александра при Николае играли важную роль председатель Государственного совета кн. В.П. Кочубей и М.М. Сперанский. Надолго сохранили свои посты выдвинувшиеся в конце этой эпохи министр финансов ген. Е.Ф. Канкрин и министр иностранных дел гр. КВ. Нессельроде.

Канкрин – способный, дельный и бережливый финансист, был вполне на своем месте.

Нессельроде же был полной бесцветной канцелярской посредственностью. Во главе политической полиции Николай поставил ген. А.Х. Бенкендорфа, человека невеликого ума и образования. Успешными военачальниками николаевской эпохи были генералы И.И. Дибич и И.Ф. Паскевич.

В 1830-е гг. выдвигаются на сцену правительственной деятельности две новые характерные фигуры николаевского царствования: гр. С.С. Уваров, с 1833 до 1849 г. министр народного просвещения, и гр. П.Д. Киселев, с 1837 по 1856 г. министр вновь учрежденного Министерства государственных имуществ. Граф Киселев, способный, энергичный, гуманный, внимательно и доброжелательно относившийся к крестьянам, осуществил реформу, которая внесла серьезные улучшения в положение государственных крестьян, составлявших около половины крестьянской России (см. гл. 2.6).

1.7. Кодификация Сперанского

Последний русский кодекс – Соборное Уложение царя Алексея Михайловича – был составлен в 1649 г. и в эпоху империи безнадежно устарел. Петр I, Елизавета, Екатерина II и Александр I настойчиво стремились кодифицировать законодательство. Однако все их попытки остались безуспешными, и в юридической жизни России продолжал царить тот законодательный хаос, на который все горько жаловались и от которого все, кроме сутяг и взяточников, жестоко страдали.

Учреждая в 1826 г. второе, кодификационное отделение Собственной Е.И.В. канцелярии, Николай назначил его начальником старого, надежного чиновника М.А. Балугьянского, но фактически организатором и руководителем всего дела кодификации был М.М. Сперанский. Помня либеральные «грехи» Сперанского, Николай боялся поставить его одного во главе этого дела. Балугьянский должен был следить, чтобы Сперанский не наделал таких «проказ», как в 1809-10 гг.

В 1830 г. Сперанский со своими помощниками закончил составление 45 громадных томов Полного собрания законов Российской империи. Из них последние пять томов содержат приложения: таблицы, чертежи, штаты учреждений, таможенные тарифы, а также алфавитный и хронологический указатели. В первых 40 томах приведено свыше 30 тысяч законов, начиная с Уложения 1649 г. и кончая актами декабря 1825 г. Позже были составлены второе Полное собрание законов, с декабря 1825 до марта 1881 г., и третье – с марта 1881 г. до конца империи.

По окончании своего колоссального труда Сперанский по поручению государя взялся за составление Свода законов. К концу 1832 г. он закончил и эту работу. В Свод вошли только действующие законы, систематически собранные и разделенные по предметам и отделам. В Своде находится только текст законов без мотивировок и пояснений. Текст разбит на краткие, нумерованные статьи. Свод Сперанского составили 15 больших томов.

I том – основные государственные законы и законодательные постановления об императорской фамилии и о высших государственных учреждениях. II том – законы о губернских, городских и уездных учреждениях. III том – «свод уставов о службе гражданской». IV том – уставы о повинностях личных и натуральных населения. V-VIII тома – «уставы казенного управления», именно уставы о прямых налогах, о пошлинах и об акцизных сборах, учреждения и уставы таможенные (и таможенные тарифы), уставы монетный, горный, лесной и т.д. IX том – «законы о состояниях», т.е. о правовом положении отдельных сословий. X том – законы гражданские и межевые. XI том – уставы ученых учреждений и учебных заведений, уставы кредитный, вексельный, торговый и устав о промышленности. XII том – уставы путей сообщения, почтовый, телеграфный, строительный, страховой, устав сельского хозяйства и другие. XIII том – уставы об обеспечении народного продовольствия, об общественном призрении (т.е. организация благотворительности) и устав врачебный. XIV том – устав о паспортах, устав о беглых, о ссыльных и о «содержащихся под стражею», устав о цензуре, устав о «предупреждении и пресечении преступлений». XV том – «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных».

Николай I награждает Сперанского за составление Свода законов орденом Андрея Первозванного в 1833 г.

После судебных реформ 1864 г., коренным образом изменивших русскую судебную организацию, к Своду законов был добавлен XVI том, содержащий «учреждение» новых «судебных установлений» и Уставы уголовного и гражданского судопроизводства. Помимо гражданских законов, в 1839 г. был издан «Свод военных постановлений».

Свод законов был введен в действие 1 января 1835 г. С этих пор Российская империя формально стала государством, управляемым «на точном основании законов». Беда была лишь в том, что трудно было найти управу на чиновных нарушителей законов…

Конечно, Свод законов издания 1832 г. не мог долго оставаться в своем первоначальном виде, ибо времена и законы менялись.

Уже в 1842 г. последовало 2-е издание. В 1845 г. вышло новое «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных», которое помещено в XX т. 2-го Полного Собрания Законов. В 1857 г. вышло 3-е издание Свода законов. Потом до 1917 г. переиздавались отдельные тома, в которых исключались отмененные законы и включались вновь изданные.

1.8. Бюрократический аппарат

Бюрократический аппарат Российской империи окончательно сложился и оформился при Николае I. Именно упорядочением форм бюрократической работы Николай надеялся достичь улучшения самого существа ее. Отсюда бесчисленные комитеты и комиссии, сочинявшие бесконечные «положения», «учреждения», наказы и инструкции, регулировавшие работу всех правительственных учреждений, начиная с Государственного совета и кончая низшими органами сельской полиции.

«Скрипели перья, исписывались горы бумаги, комиссии и комитеты беспрерывно сменяли друг друга, и деятельность правящих сфер носила все видимые черты интенсивной работы. Но эта бумажная работа не получала реальных отражений на жизненной практике <…> То был непрерывный бюрократический «бег на месте» <…>, при котором люди, деятельно двигаясь, никуда не подвигаются»42.

Высшие органы государственного управления – Государственный совет и Сенат – в основном сохраняли при Николае I свое прежнее положение и организацию. В 1842 г. было издано новое «Учреждение Государственного совета», был добавлен 5-й департамент по делам Царства Польского. В Сенате также были добавлены два новых варшавских департамента. После подавления польского восстания 1830-31 гг. прежняя конституция Царства Польского была отменена. Польша была подчинена власти высших органов общеимперского управления.

В составе министерств при Николае I произошли два изменения. В 1826 г. было образовано Министерство императорского двора и уделов. «Уделами» назывались имения, принадлежавшие императорской фамилии. В 1837 г. учреждено Министерство государственных имуществ для заведования казенными землями и государственными крестьянами, которые до того находились в ведении Министерства финансов.

Во главе провинциального управления стояли гражданские губернаторы. В столицах и в некоторых областях были особые генерал-губернаторы. Всеобъемлющие функции губернаторов наказ 1837 г. определял следующим образом:

гражданские губернаторы, как «непосредственные начальники» вверенных им губерний, «суть первые в оных блюстители неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного точного исполнения законов <…> Имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей всех состояний управляемого ими края, они обязаны действием данной им власти охранять повсюду общественное спокойствие, безопасность всех и каждого и соблюдение установленных правил порядка и благочиния. Им поручено и принятие мер для сохранения народного здравия, обеспечения продовольствия в губернии, доставление страждущим и беспомощным надлежащего призрения и высший надзор за скорым отправлением правосудия»43.

Под председательством губернатора действует «губернское правление» в составе вице-губернатора, трех советников и асессора, с соответственной канцелярией; при губернском правлении – губернский казначей, губернский архитектор и губернский землемер.