Оценка воздействия на окружающую среду и российская общественность: 1979-2002 годы - Коллектив авторов

В соответствии с этими гипотезами мы определили основной круг вопросов, которые могли бы послужить проверке наших предположений, а также позволили бы выявить новые факты и особенности общественного участия. Эти вопросы объединены в четыре блока. Они послужили исходным материалом для разработки руководств по описанию документов, относящихся к конкретным объектам ОВОС и ГЭЭ.

Первый блок вопросов:

В какой мере документы, отражающие ход процедур ОВОС и ГЭЭ, позволяют выявить роль общественности?

Каковы формальные схемы принятия решений по документам, относящимся к объектам разного типа? Рассматриваются ли альтернативы?

Осуществляется ли контроль за выполнением решений и рекомендаций ГЭЭ?

Как проявляются в практике ОВОС, ГЭЭ и ОЭЭ происходящие в стране общие социально-экономические изменения – с одной стороны, и развитие нормативно правовой базы – с другой?

Второй блок вопросов:

Кто участвует в принятии решений и каким образом?

Участвует ли население, и если да, то каким образом?

Привлекаются ли к процессу принятия решений ученые и общественные организации, и если да, то каким образом?

Насколько реальная практика общественного участия соответствует нормативно-правовым положениям?

Заинтересованы ли граждане участвовать в принятии экологически значимых решений?

Использует ли общественность все доступные инструменты участия?

Каковы дефициты в практике общественного участия? Каковы тенденции?

Уменьшаются ли в результате негативные воздействия на окружающую среду?

Третий блок вопросов:

Различаются ли процедуры и результаты ОВОС и ГЭЭ, а также общественной экологической экспертизы на федеральном и региональном уровнях?

Обнаруживаются ли региональные особенности в этих процедурах?

Четвертый блок вопросов:

Сопоставимы ли правовые нормы общественного участия в России и в Европе?

Требуется ли и возможна ли гармонизация этих норм?

Что можно рекомендовать для совершенствования российской практики общественного участия?

Допуская вероятную неполноту и трудности поиска документации и стремясь к выявлению позиций разных участников процесса, мы поставили также одной из задач исследования проведение ряда интервью с представителями общественности, администраторами и экспертами. В таких интервью мы ставили отчасти те же вопросы, на которые стремились получить ответы в результате анализа документации, но давали респондентам возможность высказываться по другим темам, представлявшимся им важными.

3.2. Выбор временных рамок и объектов исследования

На протяжении последних 25 лет в развитии природоохранных институтов и нормативно-правовой базы ОВОС и ГЭЭ имели место два «рубежных» события. Во-первых, в 1988 году в стране впервые появился правительственный орган, ответственный за охрану природы. В структуре этого органа – Государственного комитета СССР по охране природы – было создано Управление государственной экологической экспертизы. Во-вторых, в 1995 г. был принят специальный закон Российской Федерации об экологической экспертизе.

Учитывая значение этих событий, мы решили отдельно исследовать материалы по трем периодам:

• первый (ранний) период – с 1979 по 1985 г.;

• второй (средний) период – с 1989 по 1993 г.;

• третий (современный) период – с 1997 по 2002 г.

Эти периоды выбраны таким образом, чтобы обеспечить адекватное отражение нормативно-правовых особенностей каждого из них в документации, относящейся к конкретным изучаемым объектам. Именно с этой целью временные границы периодов отодвинуты от названных выше «рубежных» событий на 1–2 года, по прошествии которых обычно успевает сформироваться соответствующая правоприменительная практика.

Эти три периода соответствуют также в общих чертах основным этапам социально-экономического развития страны.

Так, первый из них предшествует перестройке, когда обоснованность проектов и планов контролировалась государством преимущественно с позиций развития планового социалистического хозяйства, а природоохранные мотивы имели подчиненное значение, хотя формально обосновывающая документация содержала главу (раздел или даже отдельный том) «Охрана окружающей среды» или «Охрана природы».

Второй период охватывает время наиболее значительных либеральных перемен, обусловленных перестройкой и связанных, в том числе, с проникновением экологических идей и принципов в практику управления. В это же время наиболее активно развивались реальные процессы общественного участия.

Третий период вмещает время зарождения и развития новых тенденций, ведущих к формированию «государственно-бюрократического капитализма», «управляемой демократии» и других характерных особенностей современной России. В середине этого периода завершилось создание действующей ныне нормативно-правовой базы ОВОС, ГЭЭ и участия общественности в принятии экологически значимых решений.

Некоторые факты и сведения о процедурах ОВОС и ГЭЭ и об участии в них общественности сообщаются и анализируются также и за рамками трех обозначенных периодов. Это касается, прежде всего, современного периода и отчасти самых ранних этапов развития оценки воздействия на окружающую среду. Такие отступления представляются оправданными ради выявления тенденций этого развития.

Учитывая значительные природные и социально-экономические контрасты, присущие российским регионам, а также широкий спектр поставленных в исследовании вопросов, мы решили использовать метод анализа примеров (англ. case-study). Для этого были выбраны конкретные примеры в пяти субъектах Российской Федерации.

Первый и второй из выбранных регионов – крупнейшие города страны – Москва и Санкт-Петербург, самостоятельные субъекты Федерации, обладающие большими инвестиционными возможностями и мощным административным ресурсом, порождающие инновации различного характера, в том числе – новые общественные инициативы.

Третий регион – это Ленинградская область, с одной стороны, тесно привязанная в своем развитии к метрополии, а с другой – отличающаяся более консервативным стилем управления.

Четвертый – Краснодарский край, из периферийных регионов выделяющийся достаточно высоким уровнем развития сельского хозяйства, рекреации и некоторых отраслей промышленности, благоприятным инвестиционным климатом, особым геополитическим положением, а также активными управленческими структурами.

Пятый регион – Иркутская область с ее типичным сибирским сырьевым характером, обширными малоосвоенными пространствами и, вместе с тем, с достаточно острыми экологическими проблемами, особенно в ареалах промышленного развития.

Таким образом, выбранные регионы различаются по следующим основным параметрам:

• структура управления,

• характер экономики,

• природные условия и ресурсы.

В каждом из регионов конкретные примеры для изучения выбирались во всех трех названных выше временных периодах. При этом мы исходили из необходимости вовлечь в анализ – насколько это возможно в рамках одного проекта – максимальное разнообразие объектов, подвергающихся процедурам ОВОС и ГЭЭ.

По закону 1995 г. ГЭЭ подлежит документация очень разного характера – проекты правовых актов, планов, программ, строительства и реконструкции объектов различного назначения, градостроительная документация, договоры, инструкции, лицензии.

В этом огромном перечне целесообразно различать группы документов и экспертиз по следующим критериям:

• объекты и соответственно экспертизы федерального, регионального, муниципального уровней;

• точечные, линейные, площадные объекты;

• гражданские и промышленные объекты;

• экспертизы объектной и стратегической документации.

В нашем исследовании мы заведомо не могли планировать изучение документов всех названных типов. Тем не менее после тщательного отбора мы остановились на примерах, максимально полно представляющих названные типы документов, с одной стороны, и отвечающие специфике региона – с другой. При этом мы старались также во всех регионах найти более или менее однотипные объекты исследования. Кроме того, нередко первоначально выбранный подходящий объект приходилось заменять другим ввиду трудностей получения документации.

Ниже приводится полный перечень исследованных примеров (39 объектов).

Современный этап (1997–2002 гг.) – 15 объектов

Санкт-Петербург и Ленинградская область

P 1. Алюминиевый завод, Всеволожск.

P 2. Завод прокатных изделий, Всеволожск.

P 3. Кольцевая автодорога (KAД), восточное полукольцо.

Москва

M 1. Автомобильная развязка (выезд на МКАД), Новокосино.

M 2. Отель «Хилтон».