Всеобщая история государства и права. Том 2 - Олег Омельченко

Одним из важных внутренних вопросов деятельности конгресса в последние десятилетия XX в. стало возрастание контроля за финансовой независимостью конгрессменов. Были ограничены их права заниматься коммерческой деятельностью, даже получать авторские гонорары. 27-я поправка к Конституции (1992) установила, что решения конгрессменов об увеличении своего вознаграждения вступают в силу только со следующего созыва Конгресса.

Развитие центральной администрации

Рост государственного значения исполнительной, президентской власти нашел свое отражение в небывалом и отчасти неожиданном для США (с их распределением полномочий в рамках федерации) разрастании центральной администрации. В систему правительственной администрации (всех звеньев) к концу XX в. было включено до 3 млн. служащих, в том числе свыше 200 тыс. принадлежало к т. н. «сменяемым» по партийной принадлежности в результате новых выборов президента. Центральная администрация подразделялась на две самостоятельные части: собственно государственную администрацию (министерства и ведомства) и президентскую администрацию; появление и разрастание последней составило важную особенность эволюции правительственного аппарата США во второй половине XX в.

Усложнение системы учреждений государственной администрации началось до Первой мировой войны. В связи с повышением значимости социальных проблем появилось Министерство торговли (1913) и Министерство труда (1913). Большое число новых агентств и управлений возникло в 1930 — 1940-е гг. в соответствии с новой правовой и административной политикой «нового курса» (см. § 78). Дальнейшее усложнение системы центральных департаментов, составлявших аппарат по конституции условно существующего кабинета, пришлось на вторую половину XX в. Возрастание регулирующей роли государства в социальных вопросах и в особо значимых отраслях экономики вызвали организацию министерств здравоохранения (1953). жилищного строительства (1965), транспорта, энергетики, образования (1966–1979 гг.). Одним из наиболее крупных стало Министерство по делам ветеранов (1989). Всего к концу XX в. в составе администрации было 13 министерств-департаментов, около 40 других агентств и регулирующих ведомств, многие из которых обладали принудительными полномочиями и даже квазисудебными правами.

Руководители и высшие должностные лица департаментов-министерств, независимых агентств, управлений назначаются президентом с согласия Сената. Так же совместно определяются полномочия и направления деятельности этих учреждений — т. е. это в главном государственная администрация. Помимо этого, на протяжении XX в., особенно с 1930-х гг., сложилась разветвленная система чисто президентской администрации. Рост и усложнение этой части государственного аппарата США наиболее прямо отразили повышение веса президентской власти.

Наиболее важным институтом президентской администрации стало Исполнительное управление президента (1939). Будучи продолжением аппарата Белого дома, ИУП постепенно вобрало в себя другие, ранее возникшие ведомства, подчиненные лично президенту: Совет национальной обороны (1916), Бюджетное бюро (1921) и др. Если в 1945 г. ИУП включало в себя 4 учреждения, то в 1970-е гг. — уже 16 основных и более трех десятков вспомогательных и специальных служб. Наиболее важными составными частями ИУП (кроме аппарата Белого дома) стали Административно-бюджетное управление. Экономический совет (1946), Центральное разведывательное управление (1947), Совет экономических консультантов, Национальное управление по аэронавтики и космическим исследованиям. Управление по развитию политики (1977) и др. Принципиальным институтом президентской администрации показал себя Совет национальной безопасности (1947), созданный на основе специального закона. В его задачи вошла выработка рекомендаций по внешней и оборонной политике, координационная деятельность разведывательных служб, исследование экономической ситуации в мире. Совет сформировал собственную систему полувоенных управлений и отделов по разным отраслям и направлениям; руководство его работой было возложено формально на президента, фактически — на специального помощника президента по национальной безопасности, фигура которого к концу XX в. стала в ранг высших государственных деятелей.

Укрепление централизованного руководства правоохранительными органами и юстицией привело к созданию Федерального бюро расследований (1908, реорганизовано в 1935 г.) Это учреждение, подчиненное Министерству юстиции, со временем превратилось в мощный рычаг президентской власти — одновременно с административными и правоохранительными задачами. В период руководства Д. Э. Гувера (1924–1972) ФБР поставило под контроль организованную преступность в США, оппозиционную конституционному строю политическую деятельность, хотя нередко становилось орудием внеправовых репрессий и политической реакции.

Резкое расширение административного аппарата предопределило рост административного нормотворчества, издание огромного числа внутриведомственных актов, которыми регулировались самые разные стороны жизни граждан и деятельности учреждений наряду с законами. Административное право стало к середине XX в. в США одной из важнейших областей правовой системы. Чтобы сдержать ведомственный сепаратизм и возможные покушения на гражданские права, вся административная деятельность была отрегулирована общими законами, среди которых важнейшее место занял Закон об административной процедуре (1946). Кроме него, значительная часть штатов обзавелась своими аналогичными законами. По Закону, административным учреждением признавался «любой орган правительства США независимо от того, находится ли он в подчинении другого» (исключались суды. Конгресс, военные органы, страховые учреждения). Любые нормы, предписанные учреждениями, граждане могли обжаловать в административном суде (если они касались гражданина непосредственно, затрагивая именно его интересы). Все федеральные учреждения обязывались опубликовывать свою структуру, списки должностных лиц, даже формы разного рода справок и требуемых от граждан отчетов. Любое учреждение могло ссылаться только на законным порядком опубликованные свои инструкции или приказы, без этого они не могли иметь принудительной силы для граждан.

Законодательная защита гражданских прав

Ко второй половине XX в. одним из самых острых вопросов государственно-политической жизни и одновременно конституционной системы США стал вопрос об укреплении гражданских прав и о равноправии. В силу разного рода обстоятельств (наличия многочисленных расовых, национальных, религиозных меньшинств, особых традиций правовой системы, недостаточности внимания федеральной администрации к реализации провозглашенных в XVIII–XIX вв. конституционных принципов) бытовое и административное ущемление гражданских прав по самым разным основаниям приобрело политический размах, вызвало общественные сомнения в справедливости установившегося право-государственного уклада. Законодательные и верховные судебные власти США достаточно быстро отреагировали на проблемы, сформировав практически новое правовое «поле» взаимоотношений граждан и государственных властей.

В соответствии с Законом о гражданских правах 1957 г. в рамках исполнительной власти была создана особая Комиссия по гражданским правам (членов которой назначал президент с согласия Сената). Комиссии вменялось в обязанность расследовать заявления граждан об ущемлении их политических прав при голосовании по мотивам расы, цвета кожи, вероисповедания, возраста и иных обстоятельств, а также оценивать нормативные акты администрации, законы и политику федерального правительства под углом зрения допускаемого в актах или в политике неравноправия. Для предотвращения дискриминации Комиссия должна была проводить квазисудебные слушания, наделялась координационными полномочиями.

В сфере национально-расовой политики одним из важнейших стал Закон о гражданских правах 1964 г. Его изданием правительство как бы откликнулось на вспыхнувшие было многолетние негритянские волнения, особенно в южных штатах, где бытовая правовая ситуация и в XX в. оставалась далекой от провозглашенных в середине XIX в. конституционных принципов расового равноправия. Законом были установлены «новые общественные стандарты», которые гарантировали равноправие по расовому признаку при составлении списков избирателей, при найме на работу и увольнении, при обслуживании в общественных местах, устраняли дискриминационную практику в работе профсоюзов. Однако вскоре судебные власти столкнулись с реакцией на проблему расового равноправия с другой стороны: обеспечение гарантий для цветного и негритянского населения США путем введения разного рода квот при приеме в университеты, на работу в полицию, в государственные учреждения и т. д. приводило подчас к ущемлению прав уже белого населения. Только в 1980-е гг. законами удалось сформировать условия своего рода «расового нейтралитета» в обеспечении важнейших социальных прав граждан.