Всеобщая история государства и права. Том 2 - Олег Омельченко

Демократизация избирательного права была не единственной тенденцией его развития. Уже в первой четверти XX в. в США утвердилась точная привязанность избирательных прав к институту гражданства. До 1928 г. правом избирать обладали и иностранцы, зарегистрировавшиеся в Штатах и подавшие заявление о желании приобрести гражданство. По иммиграционным законом 1921, 1924 гг. предоставление политических прав иммигрантам (до получения действительного гражданства) было исключено. Сокращены были и обшие возможности иммиграции: с этого времени введены квоты по национальности, которые позднее стали использоваться правительством США в т. ч. для политического давления на отдельные страны.

Избирательная система и порядок выборов в основном сохранялись прежними. 17-я поправка (1913 г.) ввела прямые выборы сенаторов населением штатов (вместо прежнего — местными законодательными собраниями). 23-й поправкой (1961 г.) в избирательную систему на общих основаниях был включен федеральный округ Колумбия (Вашингтон). С 1962 г. избирательные округа были сделаны равными (на основании постановления Верховного суда) по численности населения — их количество стало стабильным (535 округов). Кроме того, закрепилось право отзыва местных властей (губернаторов, мэров), появившееся в начале XX в.; проводился отзыв тем же порядком, что и сами выборы.

Президентская власть и Конгресс

В реальной истории США Новейшего времени взаимоотношения основных государственных властей сложились несколько иначе, чем это было предписано нормами Конституции… На протяжении XX в. политическая жизнь страны характеризовалась соперничеством президентской власти и представительного органа — Конгресса за доминирование в решении государственных дел. Соперничество это было тем более значительным, что далеко не всегда (по результатам выборов — выборы президента проводятся одновременно с выборами в Палату представителей и перевыборами трети сенаторов) президент в своей политике мог опираться на большинство своей партии в обеих палатах Конгресса. Только в: 1930-е гг., в конце 1940-х, первой половине 1950-х гг. и в первый; срок президентства Р. Рейгана (1980–1984 гг.) президентская партия располагала значительным большинством в Палате представителей и Сенате одновременно.

Основанием для такого соперничества был рост значения президентской власти и полномочий, как бы переданный по наследству от XIX в. На протяжении XX в., особенно в силу разного рода ситуативных и военных обстоятельств, положение президента в rocyдарстве и его полномочия выросли, соответственно сократив возможности влияния Конгресса на многие важные стороны государственной политики. Фактический статус президента стал выше конституционного, поэтому все чаще стали говорить об «имперской президентской власти». Одним из основных источников роста значения президентской власти стали его внешнеполитические полномочия, особо значимые в ходе войн, постоянным участником которых на протяжении XX в. были США. В связи с участием в войне, кризисами за президентом были рядом законов закреплены и чрезвычайные полномочия (1933 г., 1941 г., 1942 г., 1950 г., 1970 г., 1971 г.), которые затем позволяли практически неограниченно контролировать развитие стратегически важных отраслей экономики, экспорт США (включая экспортную деятельность частных лиц). За исполнительной властью была признана привилегия не информировать Конгресс о предпринятых действиях, включая право отстранения должностных лиц; в 1974 г. это было признано Верховным судом конституционным. Особенно важным стало установившееся с 1921 г. преимущество исполнительной власти в вопросах формирования и исполнения бюджета: активная бюджетная инициатива могла исходить только от през ид е н т а. Палата представителей могла лишь согласиться с этим или отказать, притом что за правительством сохранялась возможность удержания ассигнований в общих рамках учрежденного бюджета.

Президентская власть увеличила свое прямое законодательное значение (вообще не предусмотренное Конституцией). С 1920-1930-х гг. существенно сократилось количество вето президента на постановления и законы Конгресса. Однако в компенсацию этой стороны влияния президента на законотворчество сформировалась собственная система нормативных актов президента, который вправе издавать: 1) исполнительные приказы по практически любым вопросам функционирования государственного аппарата и даже взаимоотношений государства и граждан; 2) правила и положения деятельности государственных органов; 3) прокламации (в т. ч. административные) о направлении деятельности администрации; 4) планы реорганизации, которые считались обязательными к исполнению. Первые практически приобрели значение наравне с законами Конгресса, и числоих было весьма большим — до 11 тыс. действующих актов на конец XX в.

Закрепление за президентом чрезмерных полномочий вызвало противодействие Конгресса, особенно сильное в 1960-1970-е гг. Президентская власть частично была возвращена в конституционные пределы, и государственно-политическая жизнь США с 1974–1975 гг. характеризовалась преобладанием руководящей роли Конгресса. Специальной резолюцией Конгресса (7 ноября 1973 г.) право президента начинать войну было ограничено обязанностью «коллективного суждения», т. е. согласования решений с Конгрессом. Для ограничения неподконтрольной деятельности президента Конгресс ввел в практику оговорки о своем праве законодательного вето на решения исполнительной власти по тем или иным конкретным полномочиям, особенно если таковые ей были специально делегированы. В 1983 г. эта практика была признана Верховным судом неконституционной, однако в тот период она послужила действенным орудием сокращения влияния президентской власти.

В последние десятилетия XX в. увеличилось проводимых Конгрессом число специальных расследований деятельности администрации по самым разным ее сторонам, включая действия военных, спецслужб и разведывательных органов. Эти расследования также стали орудием обеспечения подконтрольности исполнительной власти и возвращения государственного преобладания к Конгрессу. В 1977 г. были ограничены полномочия президента (ранее, с 1939 г., практически абсолютные) по реорганизации правительственного аппарата.

Организация и деятельность Конгресса в главном остались такими же, как сложились к концу XIX в. С 1912 г. число депутатов в Палате представителей стало постоянным — 435; это было зафиксировано законами 1929 и 1941 гг. (на конец XX в. квота представительства населения составила 520 тыс. для выборов одного депутата). Сенат достиг численности в 100 сенаторов. Хотя эта вторая палата Конгресса по-прежнему вызывала упреки в недемократичности ее образования и в том, что в ней конституционно доминируют меньшинство американского населения и наименее развитые штаты (по сути, 17 % населения страны, проживающее в 26 штатах, делегировало 52 сенатора).

Как и к концу XIX в., преобладающей формой деятельности Конгресса оставалась работа разного рода комитетов палат. Их виды и количество стабилизировались, законодательные акты закрепили за некоторыми даже самостоятельные полномочия и особый статус. Новшеством стало оформление в структуре Конгресса партийных комитетов, выполняющих организационную роль для депутатов своих партий. Для Демократической партии важнейшими были рулевые и политические комитеты (по 2 в Палате представителей и Сенате), а также комитет по проведению избирательных кампаний. Для Республиканской — политические и комитеты комитетов, которые разрабатывали политическую стратегию партии, определяли участие депутатов от партии в структурных подразделениях Конгресса. Количество постоянных комитетов, где проходила основная работа по подготовке законодательства и координации действий с исполнительной властью, с середины XX в. оставалось практически неизменным: Акт о легислатуре (1946) закрепил существование 20 (затем 22) постоянных комитетов для Палаты представителей и 16 — для Сената. Наиболее важными стали комитеты по ассигнованиям (с дополнительным подразделением по отраслям хозяйства), правил (т. е. соблюдения процедуры работы Палаты). При реорганизации в 1946 г. Конгресс резолюцией закрепил пожелание членам Палаты представителей принимать участие в работе не более чем одного, а сенаторам — не более двух важнейших постоянных комитетов. Однако множественность участия конгрессменов в разных сторонах государственной деятельности возродилась в виде работы т. н. подкомитетов: к 1974 г. в Палате представителей их насчитывалось 133, в Сенате — 147; нередки были случаи, когда конгрессмен был членом более чем 20 подкомитетов. Со временем именно подкомитеты вышли на первый план в разного рода расследованиях Конгресса и в общем контроле за деятельностью администрации, вплоть до контроля назначения кадров.