MITI и японское чудо: рост промышленной политики, 1925-1975 гг. - MITI
Шрифт:
Интервал:
Закладка:
Следует также отличать японскую политическую систему от бюрократическо-авторитарных режимы Аргентины, Бразилии, Чили и Уругвая. В этих государствах правящие элиты стремятся содействовать индустриализации путем отстранения от власти ранее мобилизованных экономических групп и развития отношений сотрудничества с транснациональными корпорациями. Для этого они используют технократические политические механизмы, в значительной степени опирающиеся на принуждение для обеспечения соблюдения правил игры.
Япония отличается от других стран тем, что является демократическим государством, в котором политические деятели выбираются голосами большинства; ее стабильность зависит от способности правящей политической партии создать коалицию избирателей, выступающих за экономический рост и эффективное управление. В период высоких темпов роста эта коалиция отражала широкое признание ситуационных императивов Японии; в начале 1970-х годов коалиция начала заметно ослабевать, но, похоже, была вновь активизирована энергетическим кризисом и признанием необходимости нового изменения структуры промышленности. До недавнего времени японцы также не были расположены к сотрудничеству с иностранным капиталом. Корейское государство развития, напротив, похоже, разделяет некоторые бюрократическо-авторитарные характеристики и в этом смысле должно отличаться от послевоенного японского случая.
Послевоенная Япония также отличается от рыночно-социалистических государств (прежде всего Югославии и Венгрии), где проводились различные эксперименты по синтезу рыночной экономики с политическим контролем. Противоречивая напряженность, присущая этим системам, больше напоминает Японию периода попыток государственного контроля (конец 1930-х - 1940-е гг.), чем Японию после восстановления независимости и начала высоких темпов роста на основе государственно-частного сотрудничества.
Помимо периодических демонстраций протеста, вероятным дальнейшим следствием капиталистической системы развития станет периодическое возникновение "коррупционных" скандалов. Они возникают из-за разделения на правящих и неправящих и из-за возможностей, которые это условие дает некоторым инсайдерам для использования программ развития. Пока эти скандалы происходят в основном среди политиков, а не среди бюрократов, и пока развитие идет на пользу всему обществу, к ним будут относиться как к досадным, но не слишком серьезным недостаткам системы в целом. Однако если они происходят в среде бюрократии, то это сигнал к необходимости скорейшего хирургического вмешательства и перестройки системы.
Третий элемент модели - совершенствование рыночно-конформных методов государственного вмешательства в экономику. При проведении промышленной политики государство должно заботиться о сохранении конкурентоспособности в той степени, которая соответствует его приоритетам. Это необходимо для того, чтобы избежать "мертвящей руки" государственного контроля и неизбежно порождаемых им неэффективности, потери стимулов, коррупции и бюрократизма. Вероятно, что реально работающие рыночные методы не могут быть открыты априори, а должны возникнуть в результате конфликта между государственными менеджерами и менеджерами частных стратегических отраслей. Отношения сотрудничества между государством и частным предпринимательством не являются естественными: государство неизбежно будет заходить слишком далеко, а частное предпринимательство неизбежно будет возмущаться вмешательством государства в его решения. Когда государство или частное предприятие начинает явно доминировать над другим, как это было в Японии в конце 1940-х годов (доминирование государства) и в начале 1970-х годов (доминирование частного предприятия), развитие останавливается. Японский пример дает четкий урок: государство нуждается в рынке, а частное предпринимательство - в государстве; как только обе стороны осознали это, стало возможным сотрудничество, и начался высокоскоростной рост.
Япония предлагает целый ряд рыночно-конформных методов государственного вмешательства, включая создание государственных финансовых институтов, влияние которых носит как индикативный, так и монетарный характер; широкое использование, узкую адресность и своевременный пересмотр налоговых льгот; использование индикативных планов для определения целей и ориентиров для всей экономики; создание многочисленных, официальных и постоянно действующих форумов для обмена мнениями, пересмотра политики, получения обратной связи и разрешения разногласий; передачу некоторых государственных функций различным частным и получастным ассоциациям (JETRO, Keidanren); широкая опора на государственные корпорации, особенно смешанного государственно-частного типа, для реализации политики в областях с высоким риском или иными неблагоприятными условиями; создание и использование правительством неконсолидированного "инвестиционного бюджета", отдельного от бюджета общего счета и не финансируемого из него; ориентация антимонопольной политики на цели развития и международной конкуренции, а не строго на поддержание внутренней конкуренции; проведение государством или спонсирование государством НИОКР (компьютерная индустрия); использование государственных лицензионных и разрешительных полномочий для достижения целей развития.
Пожалуй, наиболее важным рыночно-конформным методом вмешательства является административное руководство. Этим правом, представляющим собой наделение бюрократии дискреционными и неконтролируемыми полномочиями, безусловно, можно злоупотреблять, и при неправильном использовании оно может нанести ущерб рынку. Но это необходимая сила капиталистического государства развития по одной важной причине: необходимо избегать чрезмерно детализированных законов, которые по своей природе никогда не бывают детализированными достаточно, чтобы охватить все непредвиденные ситуации, и в то же время, в силу своей детализации, накладывают смирительную рубашку на творческое управление. Одним из достоинств японской промышленной политики является ее способность решать отдельные сложные ситуации, не прибегая к поиску или принятию закона, который бы охватывал эту ситуацию. Подробные законодательные акты служат интересам прежде всего юристов, а не развития. Японская политическая экономика поразительно свободна от юристов; многие функции, выполняемые юристами в других обществах, в Японии выполняются бюрократами, использующими административные инструкции.
Японцы, конечно, опираются на закон, но на короткий и очень обобщенный. Затем они придают этим законам конкретный смысл с помощью бюрократических приказов, распоряжений, правил и административных инструкций. Любая бюрократия, в том числе и японская, склонна злоупотреблять этими полномочиями (сравните, например, хаос правил, создаваемых американской Службой внутренних доходов), но решение этой проблемы, по-видимому, заключается в поиске лучших бюрократов, а не в ликвидации их дискреционных полномочий. В случае вопиющего бюрократического произвола обиженная сторона может обратиться в суд, что японцы стали делать в 1970-е годы чаще, чем раньше (например, в исках о загрязнении окружающей среды и в обращении ФТК в суд по делу о слиянии Yawata-Fuji и по делу о "черном картеле"). Тем не менее, по сравнению с участниками других систем, японцы стремятся избегать судебных разбирательств, полагаясь на индивидуальные государственные решения конкретных проблем (как в случае с Maruzen Oil Company) и тем самым избегая правового воздействия на отрасли, которые в нем не нуждаются. В лучшем случае японское административное руководство можно сравнить с дискреционными полномочиями, которыми наделен дипломат, ведущий переговоры о заключении международного соглашения. Успех зависит от его мастерства, здравого смысла и добросовестности, а не от набора юридических требований, которые, как бы
