Административный процесс - Александр Бандурка

Бандурка А.М., Тищенко Н.М.

Административный процесс

Тищенко Николай Маркович, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Национальной юридической академии Украины им. Ярослава Мудрого. Занимается проблемами административного процесса. Автор монографий «Гражданин в административном процессе», «Административно-процессуальный статус гражданина Украины: проблемы теории и пункт совершенствования», член авторского коллектива учебника «Адміністративне право України.»

Рецензенты: академик Академии правовых наук Украины, д-р юрид. наук, проф. В.Ф. Сиренко; президент Одесской национальной юридической академии д-р юрид. наук, проф. С.В. Кивалов.

Предисловие

В последнее время вышли в свет ряд учебников, учебных пособий, иных изданий по административному праву и административной деятельности. Проблемы административного процесса и как науки, и как учебной дисциплины оставались за пределами научных интересов ученых-правоведов.

Впервые в отечественной юридической науке появилась работа, в которой на системном уровне исследуются основные проблемы административного процесса, органически сочетаются черты учебника и научного исследования. В ней восприняты и развиты многие методические приемы, способы изложения сложных проблем в управленческой среде государственной власти. Строгая логическая последовательность и ясность изложения, четкие и краткие дефиниции ярко характеризуют талантливый стиль изложения материала. Приводимые в работе взгляды представителей различных научных школ и направлений относительно содержания и места административного процесса в системе права доступны для восприятия.

Предлагаемый вашему вниманию учебник отличается новизной. Он отвечает на многие вопросы, непосредственно связанные с жизнью украинского общества, и в первую очередь со сферой государственного управления, в которой затрагиваются права и свободы конкретных граждан во взаимоотношениях с исполнительными органами государства и последних – между собой.

С позиции широкого толкования освещается структура административного процесса (административно-процессуальные производства, стадии и режим). Детально рассматривается широкий спектр административно-процессуальных производств как обособленных элементов административного процесса в целом. Одновременно не исключается трансформация отдельных производств в самостоятельные отрасли процессуального права. Причем авторы оправданно не ограничивают административный процесс исключительно юрисдикционной деятельностью. Напротив, должное внимание уделено процессу рассмотрения и разрешения многообразных индивидуальных дел положительного характера (например, производства по принятию индивидуальных актов управления, по обращению граждан, контрольные производства, регистрационно-разрешительные производства по приватизации государственного и общественного имущества и др.).

Все эти проблемы рассматриваются и излагаются на уровне современной науки, свободной от идеологической предвзятости, конъюнктуры, закостенелых догм.

Авторы учебника подчеркнули объективную необходимость в дальнейшей последовательной процессуальной регламентации деятельности всех субъектов процессуальной деятельности, и в первую очередь лиц, облеченных государственно-властными полномочиями, которые в соответствии со ст.19 Конституции Украины должны «… действовать только на основании, в пределах полномочий и способом, которые предусмотрены Конституцией и законами Украины».

Понимая, что сегодня, как никогда, актуален вопрос «как» делать, а не «что» в сфере правового регулирования социальных связей, авторы первостепенное внимание уделяют проблемам формирования процессуального механизма реализации норм материального права (и не только административного, но и земельного, экологического и др.), что вполне соотносится с требованиями Концепции об административной реформе в Украине.

В связи с проводимой в настоящее время судебно-правовой реформой живой интерес вызывает раздел, посвященный историческому и зарубежному опыту становления и развития административной юстиции (на примерах Украины в период с 1918 по 1920 гг., России до 1917 г., Франции, Германии, Англии, США, Китая, Японии и др. стран). Критически используя зарубежный опыт, а также все то лучшее, что выработала правовая практика человечества в сфере административной юстиции, сделан логически единственно верный вывод о возможности выделения административных судов, как самостоятельной ветви судебной власти в Украине. Основой же их деятельности должно стать самостоятельное административно-процессуальное законодательство и Административно-процессуальный кодекс Украины.

Учебник, который написали известные ученые-правоведы А.М.Бандурка и Н.М.Тищенко, призван стать научно-методической основой для введения новой учебной дисциплины «Административный процесс» как в учебных заведениях системы МВД, так и в юридических вузах.

Наконец, глубокое знание требований и содержания административного процесса будущими юристами-практиками, умение правильно применять административно-процессуальные нормы, регламентирующие, в первую очередь, самих же правоприменителей, будут служить дополнительными гарантиями при реализации и защите основных прав и свобод личности.

И.М. Погребной,кандидат юридических наук, доцент

Глава 1. Понятие и особенности административного процесса

1.1. Понятие и структура административного процесса

В настоящее время в Украине расширяется сфера и совершенствуется процессуальная регламентация всех видов государственной деятельности. Очевидно, что многие материальные нормы права в сфере государственного управления не могут полноценно реализовываться без совершенствования соответствующего процессуального механизма.

В значительной мере это обусловлено тем обстоятельством, что органы управления действуют во всех сферах жизни общества, издавая множество нормативных актов по широкому кругу вопросов, в том числе и затрагивающих права и свободы конкретных граждан. В свою очередь, граждане практически ежедневно обращаются в различные исполнительные органы для разрешения конкретных вопросов, связанных с реализацией и защитой предоставленных им прав, исполнением возложенных на них обязанностей. Многообразны и сложны взаимоотношения и исполнительных органов государства между собой, они требуют надлежащего разрешения проблемы их взаимодействия с различными негосударственными структурами. Механизм такого взаимодействия нуждается в четком административно-процессуальном регулировании. Это представляет собой важнейшую предпосылку обеспечения правовой защищенности граждан, с одной стороны, и четкого, надлежащего функционирования всех звеньев органов исполнительной власти, с другой.

В настоящее время административный процесс как реальное правовое явление прочно занял свое место в ряду многих отраслей отечественного права. Однако взгляды на его сущность и правовую природу далеко не всегда отличались однозначностью. Время и значительные изменения в жизни нашего государства показали определенную несостоятельность отдельных воззрений на административный процесс, другие же из них до настоящего времени могут служить теоретической базой для дальнейшей оптимизации и совершенствования нормативного регулирования в этой сфере.

В свое время С.С. Студеникин отмечал, что административный процесс составляет совокупность определенных правил, на основе которых осуществляется исполнительно-распорядительная деятельность. С осуществлением деятельности исполнительных органов связывал административный процесс и А.Е. Лунев.[1]

На протяжении многих лет полемика о понятии административного процесса велась представителями двух основных направлений. Такие ученые-административисты и теоретики, как О.М. Якуба, Г.И. Петров, А.П. Коренев, В.Д. Сорокин, Д.Н. Бахрах, В.И. Новоселов, В.М. Манохин, В.М. Горшенев, Р.С. Павловский и др., понимают административный процесс в широком смысле.

Другая группа ученых трактует административный процесс в узком смысле, связывая его только с рассмотрением административных дел (Н.Г. Салищева, В.С. Тадевосян, А.П. Клюшниченко, М.И. Пискотин, А.В. Самойленко и др.).

Предпочтительность позиции широкого толкования понятия административного процесса, которую мы разделяем, можно обосновать, критически осмысливая аргументы ее противников.

Наиболее последовательно отстаивала свою позицию о сужении границ административного процесса Н.Г. Салищева. По ее мнению, административный процесс представляет собой регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения[2].