Государственная и муниципальная служба. Курс лекций - Людмила Сальникова

Если говорить об особенностях государства и права отдельных стран применительно к развитию института государственной и муниципальной службы, то следует отметить, что, например, в императорском Китае («Поднебесной») статус государственного служащего, естественно, несколько иной по сравнению с республиканской Францией. В федеративных государствах, таких как США, Канада и так далее, законодательство о государственной службе можно подразделить на 2 уровня: федеральный и региональный. В унитарных государствах (Италия, Испания и др.) уровень только один.

Относительно правовой системы скажем следующее: в Англии, использующей англосаксонскую систему права, состоящую из большого количества прецедентов, вопросы государственной службы регулируются не законами, а правительственными актами, в отличие, например, от Франции, в которой используется романо-германская правовая система. При этом в странах англосаксонского права понятие государственной службы четко не просматривается, права и обязанности служащих размыты, поскольку закреплены во множестве разрозненных актов и прецедентах. В государствах, использующих романо-германскую правовую систему, выстроена стройная система государственной службы: ее понятие, понятие служащего, его правовое положение (права, обязанности, ответственность, гарантии и т. д.) чаще всего закрепляются в единых нормативно-правовых актах.

1. Развитие государственной и муниципальной службы в странах англосаксонского права

1.1. Государственная и муниципальная служба в Великобритании

Как уже было сказано выше, Великобритания использует англосаксонскую систему права, при которой большое значение придается судебному прецеденту. Количество таких прецедентов достаточно велико. Естественно действуют и нормативно-правовые акты, но они принимаются чаще всего в форме статутов, аналогичных законодательным источникам в Российской Федерации. Именно такими актами и регулируются основные положения государственной службы (например, Закон о государственной тайне, Закон о министрах короны 1975 г., Закон о регулировании полномочий в системе государственной службы 1992 г., Закон о министерских и других окладах 1975 г. и т. д.). Конкретные положения в системе государственной службы Великобритании урегулированы Приказами короля в Совете (например, Приказ в Совете по вопросам гражданской службы 1969 г., Приказ в Совете о пенсиях по старости 1995 г.).

Законодательного понятия «государственная служба» в Великобритании не дано. Правовое положение государственного служащего зависит от той категории, к которой он принадлежит: публичные, гражданские (внутренние и дипломатические – внешние) служащие, военнослужащие, служащие полиции и т. д. При этом правовая регламентация их прав и обязанностей происходит посредством множества не связанных друг с другом актов. В отличие от РФ, в Великобритании государственными служащими признаются не только служащие государственных органов, но и служащие государственных предприятий и учреждений. Такая категория служащих относится к гражданским. В этой связи необходимо отметить, что гражданские служащие делятся на две категории: промышленные и непромышленные. К непромышленным относятся служащие государственных органов. К промышленным – служащие государственных предприятий и учреждений. Назначение гражданского служащего – прерогатива непосредственно Короны, однако его зачисление на службу может быть произведено и после получения специального сертификата.

Для системы гражданской службы в Великобритании характерно наличие четырех основных классов:

1) административного (постоянный секретарь, заместитель постоянного секретаря, помощник секретаря, исполнительный директор, ассистент секретаря, старший принципал, принципал);

2) исполнительного;

3) канцелярского;

4) класса специалистов.

Государственный служащий в Великобритании имеет право на:

1) оплату труда;

2) пенсионное обеспечение;

3) действие в рамках установленных для него полномочий.

Обязанности государственного служащего тесно связаны с компетенцией того государственного органа, в котором они служат. Кроме этого, государственные служащие обязаны:

1) лояльно относиться к государству;

2) избегать конфликтов между официальными обязанностями и частными интересами;

3) воздерживаться от деятельности, дискредитирующей гражданскую службу;

4) быть честным, беспристрастным, сдержанным в отношении политических вопросов и споров и т. д.

Британское законодательство предусматривает три вида ответственности государственного служащего: уголовную, имущественную, дисциплинарную. Таким образом, как мы видим, административной ответственности государственные служащие в Англии не подвергаются.

В соответствии с принципом разделения властей государственным служащим как представителям исполнительной ветви власти нельзя совмещать работу с членством в парламенте, т. е. законодательном органе. Кандидат на должность государственной службы в Великобритании обязан быть британским подданным либо гражданином Содружества или Ирландской Республики. Граждане иных государств к государственной службе в Великобритании не допускаются.

Возрастной и образовательный цензы установлены дифференцировано – в зависимости от той должности, на которую претендует кандидат.

В Великобритании учрежден специальный орган, функцией которого является отбор кандидатов на государственную должность – Комиссия по делам гражданской службы. Кроме того, в сфере оценки профессиональных качеств кандидатов действует Агентство по оценке и отбору кандидатов для государственной службы.

Прием на должности государственной службы может происходить путем простого зачисления (на должности, не требующие повышенной ответственности за свои действия) или с применением конкурса, проводимого в два этапа: первый – письменный (предоставление доклада), второй – устный (собеседования, тесты, интервью и т. д.).

Муниципальная служба в Великобритании не выделяется в отдельный институт, а является подвидом государственной. Служащие органов местного самоуправления относятся к публичным служащим.

1.2. Развитие государственной и муниципальной службы в Канаде

В Канаде также применяется англосаксонская система права со всеми вытекающими из этого последствиями. В соответствии с этим до начала XX в. в Канаде государственная служба регулировалась на основе политического обычая.

Как и в Великобритании, канадская правовая наука и законодательство не разработали четкого определения, что же понимать под государственной службой. До принятия в 1967 г. Закона о найме на государственную службу она именовалась гражданской и регулировалась Законом о гражданской службе 1908 г. Закон о найме на государственную службу закрепил, что государственными служащими, кроме гражданских, являются также и служащие полиции, военнослужащие и иные служащие силовых органов.

Канадская государственная программа «Государственная служба 2000 г.» выделяет несколько категорий государственных служащих:

1) лица, которые осуществляют свою деятельность в основном в департаментах под прямым руководством министров;

2) лица, назначенные Комиссией гражданской службы;

3) лица, в отношении которых в качестве нанимателя выступает Казначейский совет.

Так же, как и в России, в Канаде государственными служащими не признаются высшие должностные лица (в РФ – должности категории «А»). Как и в Великобритании, действует принцип разделения властей, а поэтому государственным служащим запрещено быть одновременно членами законодательного органа власти. Однако, в отличие от английской системы, не принципиально гражданство кандидата в государственные служащие.

В Канаде муниципальная служба так же, как и в Великобритании, не приобрела статуса самостоятельного института и рассматривается только как подвид службы государственной.

По отношению к общегражданским правам права государственного служащего в Канаде несколько ограничены. Например, участвовать в забастовках он может лишь с согласия Совета по трудовым отношениям (напомним, что в РФ государственный служащий лишен права на участие в забастовках вовсе). Итак, государственные служащие в Канаде имеют право:

1) на достойную оплату своего труда;

2) на объединения, в том числе профсоюзные (исключение составляют служащие, занимающие высшие должности, и служащие, работа которых связана с получением конфиденциальной информации). С другой стороны, государственным служащим запрещено участвовать в избирательных кампаниях.

Ответственность государственных служащих в Канаде может быть 4-х видов:

1) уголовная (например, за взятку);

2) административная;