Правонарушения в финансовой сфере России. Угрозы финансовой безопасности и пути противодействия - Елена Кондрат

• платежные операции;

• привлечение вкладов на местном рынке для обеспечения доступа к ликвидным средствам для осуществления платежей;

• кредиты нефинансовым предприятиям;

• ипотечные кредиты на национальном рынке со сроком погашения менее одного года.

Рассматривая возможность урегулирования организации, регуляторы принимают во внимание все выполняемые ею функции, а не только системно важные, а также международный характер операций. По их мнению, организация считается системно значимой, если оказывает услуги, которые крайне важны для всей экономики, и если она не может быть заменена другим участником рынка в рамках оправданного периода времени.

В настоящее время инициативы Швейцарии сосредоточены на банках. Механизм оценки включает следующие критерии:

• долю рынка в системно важном виде деловой активности, таком как депозиты, кредиты и клиринг;

• объем депозитов, не покрытых схемой страхования вкладов;

• отношение между размером валюты баланса и валовым национальным продуктом;

• характеристику рисков организации.

Оценка по этим критериям позволила выделить два швейцарских банка – Credit Suisse Group и UBS – в качестве системно значимых в международном отношении и на национальном уровне.

В США экономисты С. Джонсон и Дж. Квак для обеспечения безопасности финансовой системы и американской демократии предлагают провести разукрупнение гигантов финансового сектора и с этой целью установить предельный размер активов для любой финансовой организации на уровне 4 % от ВВП, а для инвестиционных банков – до 2 %48. В случае реализации это коснулось бы шести крупнейших банков США49.

В США закон Додда – Фрэнка (Dodd – Frank Act), вступивший в силу летом 2010 г., потребовал от органов регулирования, входящих в Комитет по наблюдению за финансовой стабильностью (Financial Stability Oversight Committee), идентифицировать системно значимые финансовые организации. В соответствии с данным законодательным актом за СЗФИ следует осуществлять более тщательный надзор и требовать от них работы с большим запасом надежности в виде повышенного уровня капитализации, а также более жестко ограничивать их операции. Закон Додда – Фрэнка определил в качестве СЗФИ все коммерческие банковские группы с активами 50 млрд долл. США и выше.

Вместе с тем сводить проблему идентификации СЗФИ к определению количественного барьера было бы односторонним подходом.

Как отмечают американские исследователи Д. Элиот и Р. Литан50, идентификация СЗФИ усложняется непостоянством системного риска. Какая(либо организация может не являться СЗФИ даже при рассмотрении множества сценариев кризиса, но может оказаться «спящим вулканом» в решающей ситуации. Поэтому банковские группы с активами от 50 млрд долл. США и выше не исчерпывают круг СЗФИ в США. Системная важность небольшого банка может проявиться в отдельных стрессовых ситуациях. Также необходимо учитывать наличие небанковских структур в группах.

Каждый банк принадлежит национальной или международной группе (финансовой, финансово-промышленной или торгово-финансовой). Кризисная ситуация в одном банке группы или в других организациях группы может спровоцировать цепную реакцию – быстрое распространение проблем во всей группе, а затем сказаться на финансовом секторе в целом или даже национальной экономике. При этом невозможно полностью гарантировать, что материнская структура окажет помощь своему дочернему банку, а не отпустит в автономное плавание. Поэтому необходим особый режим регулирования деятельности банков в составе финансовых и финансово-промышленно-торговых групп.

По мнению Д. Элиота и Р. Литана, в США системная значимость группы определяется наличием холдинговых и других аффилированных с банком компаний, которые сами хотя технически и не являются банками, но совместно могут владеть одним или двумя банками. Поэтому согласно закону Додда – Фрэнка группа, связанная с коммерческим банком с активами не менее 50 млрд долл. США, должна автоматически попадать в категорию СЗФИ. Помимо банков в категорию системно значимых финансовых институтов могут входить небанковские финансовые организации – от страховых компаний до специализированных сберегательных учреждений, хеджевых фондов и финансовых компаний, а также учреждений инфраструктуры финансовых рынков (бирж, клиринговых палат).

Факт признания какой-либо организации системно значимым финансовым институтом может породить для нее угрозу самоуспокоенности и даже склонности к принятию больших рисков в расчете на гарантированную государственную помощь в трудной ситуации. Не зря практически все крупные организации, объявленные СФС системно важными, выразили понимание, а некоторые – и одобрение указанной классификации. Такой перечень является не «черным списком», напротив, крупные финансовые компании (банки) восприняли его как стимул к наращиванию мощи. Хотя это может привести и к обратному эффекту – стремлению принимать повышенные риски и снижать ответственность за результат бизнеса.

Механическое выделение компаний в СЗФИ может выключить из сферы внимания потенциально важные финансовые организации, включая банки, создавая у регулятора иллюзию информированности и подготовленности к новым кризисам. Из-за возможных различий в идентификации СЗФИ в разных сегментах финансового сектора возникает угроза регулятивного арбитража, т. е. в случае своей заинтересованности группы могут обойти ограничения или повышенные требования к СЗФИ, создавая внешне независимые структуры51.

§ 3. Управление государственными финансами в современной России

Эффективное, ответственное и прозрачное управление общественными финансами является базовым условием для повышения уровня и качества жизни населения, устойчивого экономического роста, модернизации экономики и социальной сферы, обеспечения обороноспособности и достижения других стратегических целей социально-экономического развития страны.

Основными результатами реализации бюджетных реформ, базовые направления которых были сформулированы в одобренных Правительством Российской Федерации программных документах (Концепция реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999–2001 гг., Программа развития органов федерального казначейства на 2000–2004 гг., Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 г., Концепция реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004–2006 гг., Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в Российской Федерации в 2006–2008 гг.), стали:

• создание целостной системы регулирования бюджетных правоотношений на основе установления единых принципов бюджетной системы и четкого определения статуса и полномочий участников бюджетного процесса;

• организация бюджетного процесса на основе принятия и исполнения расходных обязательств публично-правовых образований (Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований);

• разграничение полномочий и, соответственно, расходных обязательств и доходных источников бюджетов публично-правовых образований;

• сокращение «необеспеченных федеральных мандатов» и упорядочение основных социальных обязательств;

• введение формализованных методик распределения основных межбюджетных трансфертов;

• создание системы Федерального казначейства, обеспечивающей кассовое обслуживание бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, учет и предварительный контроль в процессе исполнения расходных обязательств Российской Федерации, управление единым счетом федерального бюджета, формирование достоверной и прозрачной консолидированной бюджетной отчетности;

• начало внедрения инструментов бюджетирования, ориентированного на результат, включая переход от сметного финансирования учреждений к финансовому обеспечению заданий на оказание государственных (муниципальных) услуг;

• переход от годового к среднесрочному финансовому планированию, утверждению федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на очередной финансовый год и плановый период в формате «скользящей трехлетки»;

• установление правил и процедур размещения заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных (муниципальных) нужд;

• создание системы мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями с использованием инструментов конкурсной поддержки бюджетных реформ52.

В 2010–2012 гг. развитие бюджетной системы Российской Федерации продолжилось в рамках Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 г. (далее – Программа повышения эффективности бюджетных расходов), утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2010 г. № 1101-р.