Приказано добиться результата. Как была обеспечена реализация реформ в сфере государственных услуг Великобритании - Майкл Барбер

• Немедленно по возвращении выступил перед Блэром и членами кабинета с сообщением о ходе реализации реформ, что послужило вступлением к совещанию о подготовке пятилетнего стратегического плана.

• В понедельник, 12 января, встречался с Блэром: утром – для обсуждения работы нашей Группы, днем – по вопросам образования. В моих записках осталось замечание, которое хорошо передает то, как мне представлялось то время: «Я немало виделся с Блэром в период приближения кризиса, связанного с платой за обучение и докладом Хаттона. Он был спокоен, приветлив и сосредоточен больше, чем когда-либо, на политических и государственных приоритетах, намеченных на период до конца 2005 г. Можно было ожидать от него напряженности, но… он был сосредоточен на другом – на реализации реформ и разработке стратегии [подведения промежуточных итогов реформирования сферы образования. – М. Б.], что ясно продемонстрировало, чего стоит наша Группа. Без нас, без нашего подхода к процедурным вопросам, любая встреча премьер-министра и министра образования свелась бы к препирательствам по поводу платы за обучение, а на самом деле в их разговоре эта тема почти не звучала». Мы занимались грамотностью, успеваемостью по арифметике, поведением и школьным руководством.

• С руководством Министерства образования обсуждал теоретические вопросы распространения положительного опыта, что, возможно, звучит не очень внятно, но на самом деле является чрезвычайно важным вопросом в методике достижения результатов. В данном случае моя главная цель состояла в попытке – как оказалось, безуспешной – предотвратить государственные расходы на последние веяния в области образования (речь шла о сетевых учреждениях образования). Основываясь на замечательной работе сэра Джона Олдхэма, касающейся области здравоохранения, я доказывал, что создание сетей может иметь смысл только тогда, когда, во-первых, будет дано четкое определение положительного опыта, который им следует распространять; во-вторых, если найдется целеустремленный руководитель проекта; в-третьих, если для оценки результативности сети можно будет использовать методику сравнительного анализа в режиме реального времени. Поскольку ни одно из этих условий не выполнялось, я предсказал, что сети, которые собиралось финансировать Министерство образования, потерпят крах, что и произошло.

• В разгар всего этого мои родители, которым было за 80, решили переехать на новое место, а мои братья и сестры спорили о том, следует ли им это делать. Я не поддержал ни одну из сторон и не уделил им то внимание, которого они заслуживали, отчасти потому, что был слишком измучен (должен признать это).

Если мои силы были на исходе, то Блэр должен был устать еще больше, но его стойкость и все большая сосредоточенность на программе на третий срок были поразительны. В тот самый день, когда появились сообщения, что его положили в больницу, обнаружив у него шумы в сердце (20 октября 2003 г.), он вернулся на Даунинг-стрит еще до обеда со словами: «Не хочу слышать вопросов о моем самочувствии!» С января 2004 г., благополучно миновав проблемы с докладом Хаттона и платой за обучение, он уделял все больше внимания углублению реформы государственной службы, поскольку верил в ее необходимость и считал, что она поможет ему сохранить лидирующие позиции на политической арене.

Энергия движения

Результаты давались нелегко, но в течение 2004 г. стало ясно, что мы обрели пусть и неосязаемый, но необходимый импульс перемен – энергию движения. Воистину в современном государственном управлении, как и в авиации, единственной альтернативой движения является крушение – падение с небес на землю. Продвигайся или пропадай. Вперед или в никуда. Среднего не дано. Закончив реорганизацию Группы, мы сосредоточились на главных задачах и коренным образом пересмотрели все направления деятельности, за которые отвечали, расчистили завалы и настроились на результаты. В 2004 г. произошли прорывы (см. главу 5) в области грамотности и успеваемости по арифметике в начальной школе, а также в сфере железнодорожного транспорта, где на помощь нам пришли и золотая осень 2003 г., когда листья медленно кружились и падали на каким-то чудом остававшуюся сухой землю, и, главное, хорошее планирование и управление. Благодаря им железные дороги стали работать все лучше и лучше, и эта тенденция сохранялась еще два года. Показатели работы скорой помощи тоже росли, в соответствии с планом сокращалось время ожидания медицинских услуг. Одно из наших исследований продемонстрировало, что главная причина задержки сокращения среднего срока ожидания операций до шести месяцев лежала в сфере ортопедии (проще говоря, в основном проблема была с операциями на коленных и тазобедренных суставах), где срок ожидания помощи был практически статичным. Убедив Министерство здравоохранения разбивать статистические данные по типам операций, мы способствовали тому, чтобы они лучше поняли, в чем состоят главные трудности. В результате они реализовали специальную программу в области ортопедии, и цифры, наконец, сдвинулись в нужном направлении.

В сфере уголовного правосудия статистика тоже сдвинулась в лучшую сторону. Стабильно увеличивалось количество уголовных дел, которые доводились до суда, также рос, правда, с очень низкого уровня, и процент штрафов и наказаний, не связанных с лишением свободы. Продолжала сокращаться уголовная преступность, хотя общественность этого не замечала из-за роста числа преступлений, связанных с насилием. Даже антисоциальное поведение, с таким трудом поддающееся исправлению, стало заметно сокращаться к середине 2004 г.

Мы, члены Группы, вдруг поняли, что к 2004 г. перешли от создания правильной теории (как было в 2001–2002 гг.) к ее реализации, подкрепленной фактами (2003 г.), и к явно успешной методике, которая позволяла добиться улучшения результатов в любой области, где бы ее ни применяли. В мае я мог уже доложить Блэру, что по всем показателям в тех ключевых сферах государственного управления, которые мы контролировали, показатели были лучше, часто намного лучше, чем тогда, когда он стал премьер-министром. Было всего три исключения: уличная преступность, которая быстро росла в 2001–2002 гг., но теперь снова контролировалась и демонстрировала отсутствие роста; работа железных дорог, где показатели начали стабильно улучшаться; ситуация с пробками на автомобильных дорогах.

К 2004 г. на автомобильных дорогах стало тоже лучше, хотя бы на магистралях и шоссе класса А. Нельзя сказать, чтобы пробок стало меньше, но ожидалось, что из-за увеличения количества машин и роста их использования (это всегда характерно для периодов экономического роста) положение ухудшится. Аластэр Дарлинг признал, что в этих условиях он может предпринять два крупных шага. Во-первых, разработать крупномасштабный план по созданию платных дорог, и, не принимая самого решения, готовить для него политическую почву. Он осторожно продвигался в этом направлении. Во-вторых, и это было больше связано с работой нашей Группы, он мог совершенствовать систему управления дорожным движением. В начале парламентского срока был принят закон, передающий ответственность за движение на дорогах Агентству по управлению шоссейными дорогами (Highway Agency); полиция же теперь должна была сосредоточиться на борьбе с преступностью. Ранее Агентство по управлению шоссейными дорогами занималось в основном контрактами на строительство дорог, и его деятельность была знаменита главным образом благодаря печально известной «горячей линии» для справок о дорожном строительстве, учрежденной при Джоне Мейджоре. Теперь в задачи этой организации входило активное управление дорожной сетью, а ее руководителем стал энергичный и целеустремленный Арчи Робинсон, занявший этот пост вскоре после разгрома в СМИ способов ликвидации последствий сильного снегопада, в результате которого на многих дорогах, в том числе на важнейшей магистрали М11, остановилось движение и застряли на ночь в снегу люди и машины. Эта ситуация и создала для Робинсона, если дозволительно так выразиться, стартовую позицию.

Коллеги Робинсона по департаменту уже разработали и начали осуществлять разумную систему измерения транспортных потоков с использованием спутниковой связи (а не тех 13 несчастных сотрудников, о которых говорилось в главе 3. Интересно, что с ними стало? А что, если они так и остались, где были, подобно японским солдатам, которые продолжали воевать спустя годы после окончания Второй мировой войны?). Департамент испробовал новый подход – активное управление транспортом, как его стали именовать, – на дорогах в густонаселенных районах центра страны, который автолюбителям известен под названием «бирмингемская коробка» (Birmingham Box). Совместно с Агентством по управлению шоссейными дорогами и департаментом мы проанализировали опыт реализации этой системы, в том числе способы определения мест наибольшего затруднения движения на определенном отрезке шоссе М6, с тем чтобы помочь специалистам в установлении приоритетов по управлению транспортом. Самыми частыми причинами пробок за рассматриваемый период оказались аварии и разлив или рассыпание грузов, зато самой редкой – случай (единственный!), когда шоссе переходил слон. Так или иначе, эксперимент оказался весьма успешным, и его, как говорится, распространили на всю страну, начав с огибающего Лондон шоссе М25. Пробки еще росли в 2004 и 2005 гг., но постепенно улучшались управление движением и информирование водителей, создавались пункты для аварийной остановки на обочине, минимизировались затруднения, вызываемые ремонтом дорог. Кроме того, пуск платного шоссе М6 в районе Бирмингема (реализация решения, принятого еще при Мейджоре) и введение платы за въезд в центр Лондона привели к радикальному сокращению пробок в этих двух печально известных районах. Но для окончательного решения вопроса в национальном масштабе потребуется введение системы платных дорог различного ранга, с разными ценами. На это уйдет не менее 10 лет.