История государственного управления в России - Василий Щепетев

– считать непременным правилом, что ни один закон не может войти в силу без согласия Думы, обеспечивая, таким образом, контроль избранников народа за законностью действий государя.

Многие важные вопросы остались в Манифесте неразрешенными: какова должна быть в новых условиях роль самодержавия, как будут сосуществовать самодержавие и Дума, каковы полномочия новой Думы? Ответ на эти вопросы зависел от расстановки политических сил в стране.

Государственное управление

Россия в начале XX в. оставалась, как уже отмечалось, абсолютной монархией. Вступая на престол, Николай II решительно заявил о бессмысленности мечтаний «об участии представителей земств в делах внутреннего управления».

Высшая законодательная власть принадлежала императору, совещательным органом при котором был Государственный совет. Его члены назначались царем. Высшей судебной инстанцией был Сенат, обладавший также правом толковать законы. Исполнительная власть была сосредоточена в 11 министерствах и координировалась Комитетом министров. Однако кабинет не имел характера единого правительства – каждый министр был ответствен перед царем лично. На местном уровне власть находилась в руках генерал-губернаторов, назначаемых из центра правительством.

Большое количество чиновников в центре и на местах значительно усложняло управление огромной империей. Разлад государственной машины давал о себе знать уже в начале века: в 1902 г. министр внутренних дел Плеве заявил, что не может управлять при помощи одних чиновников и намерен привлечь представителей земства. Министр финансов Витте был сторонником представительства в умеренной форме с постепенным преобразованием государственного строя.

Попытки правительства снять напряженность и заручиться общественной поддержкой нашли свое выражение в так называемой «весне» министра внутренних дел в 1904–1905 гг. П. Д. Святополк-Мирского, провозгласившего «эпоху доверия». Проект политической программы Святополк-Мирского, представленный царю, включал введение земского представительства в Государственном совете. Однако проект был провален при обсуждении на специальном совещании под председательством самого царя. «Весна» закончилась отставкой Святополк-Мирского.

В условиях начавшейся революции 18 февраля 1905 г. царь издал указ Сенату о приеме от частных лиц и учреждений «предположений об усовершенствовании государственного благоустройства» и о привлечении «избранных от населения людей к участию в предварительной разработке и обсуждении законодательных предположений».

В августе 1905 г. был опубликован манифест с обещанием созвать Государственную Думу. По проекту министра внутренних дел А. Г. Булыгина Дума не имела права законодательной инициативы и была лишь законосовещательным органом при царе. Избирательное право ограничивалось высоким имущественным цензом.

Однако общество бойкотировало Булыгинскую думу. Она так и не была созвана.

Избирательный закон 11 декабря 1905 г. определил новый порядок выборов в Государственную Думу. Возрастной ценз устанавливался в 25 лет. Выборы не были всеобщими: к ним не допускались женщины, военные, служители церкви, рабочие малых предприятий. В нормах представительства была избрана политика опоры на одно сословие. Этим сословием правительство посчитало монархически настроенное крестьянство.

Выборы были не прямые, а многоступенчатые. Для буржуазии и дворян – двухступенчатые, для рабочих – трехступенчатые, для крестьян – четырехступенчатые. Был избран сословно-куриальный принцип формирования Думы. Выборы происходили по 4 куриям:

1. Землевладельческой: 1 избранный на 2 тыс. человек

2. Городской: 1 избранный на 4 тыс. человек

3. Крестьянской: 1 избранный на 30 тыс. человек

4. Рабочей: 1 избранный на 90 тыс. человек

После Манифеста 17 октября 1905 г. Государственный совет был преобразован в верхнюю палату российского парламента. Процедура принятия закона предполагала его прохождение в нижней палате, затем – в верхней, после чего закон поступал на подпись к царю, который обладал правом вето. Ни один закон не мог быть принят в обход Думы, но и царь имел право отклонить любой принятый Думой законопроект.

Преобразовывался и Совет министров. Он становился координирующим органом министерств, ответственным только перед царем. Совет, так же как и Дума, имел право законодательной инициативы.

Становление многопартийности в России и идеи государственного устройства

В начале XX в. в России шел процесс политического самоопределения различных слоев населения.

В рамках этого процесса еще в конце XIX в. появляются первые политические партии. Особенно бурно партийно-политические структуры возникали в период революции 1905–1907 гг. Именно в эти годы сложился политический спектр партий, определились ведущие направления. К 1906 г. в России насчитывалось около 50 партий (большая часть их действовала в национальных районах).

Партии и организации консервативно-охранительного направления вышли из помещичьих организаций, возникших на рубеже XIX–XX вв. Деятельность разрозненных помещичьих кружков первоначально носила сословно-дворянскую, а не политическую окраску, они были более похожи на клубы, объединявшие идейных сторонников самодержавия. Вплоть до 1905 г. эти организации продолжали оставаться салонными кружками с социально-однородным составом, мало отличавшимся от корпоративных дворянских организаций.

Первая организация охранительного направления, преследующая политические цели, появилась в 1900 г. в Петербурге. Это было «Русское собрание».

Наиболее массовой политической организацией этого направления стал «Союз русского народа», пользовавшийся поддержкой придворных кругов. Объединяющим фактором для этих сил служила идея, выраженная формулой «православие, самодержавие, народность».

Важное место на политической карте России занимало либеральное направление. Либерал в первоначальном значении – человек свободомыслящий, вольнодумец. В общем смысле либерал – это сторонник парламентского строя, демократических свобод и прав личности, характерных для западного общества, при исключительно мирных средствах их достижения.

На рубеже XIX–XX вв. начался новый этап российского либерализма. Возникает и постепенно набирает силу течение, где решающую роль играет интеллигенция, представленная такими именами, как П. Струве, П. Милюков, В. Набоков, П. Новгородцев и другие. Шла «европеизация» российского либерализма, он очищался от славянофильских идей и традиций, впитывал новейшие достижения западной обществоведческой науки. Ведущей у русских либералов стала идея правового конституционного государства с парламентом, всеобщим избирательным правом, другими демократическими свободами.

В отличие от «старого» либерализма XIX в. новый обратился к социальным вопросам, выдвинул требование принудительного отчуждения земли у помещиков за выкуп, легализации профсоюзов, введения восьмичасового рабочего дня, социального страхования.

Первая либеральная организация «Беседа» была полулегальной, она возникла в 1899 г. и просуществовала до 1905 г. В 1903 г. появились две либеральные организации: «Союз освобождения» и «Союз земцев-конституционалистов». В период революции 1905–1907 гг. возник ряд либеральных партий: кадеты, октябристы, Партия демократических реформ, Торгово-промышленная партия и т. д. Российский либерализм объединил мощную политическую элиту с богатым интеллектуальным потенциалом. Однако его социальная база была узкой.

Третьим направлением в политическом спектре России было неонародничество, которое на протяжении многих десятилетий представляло собой широкое общественно-политическое движение. На рубеже XIX–XX вв. основное содержание народнической идеологии осталось прежним: проповедь особого, не западного, пути развития, а также общинного аграрного социализма как идеала общественного устройства.

Политическая партия, предложившая переход к общинному социализму как путь решения противоречий, образовалась в начале XX в. Это была партия эсеров. Она стала самой массовой и одной из влиятельнейших на политической арене России. От нее шло отпочкование других партий: партии народных социалистов, союза эсеров-максималистов, партии левых эсеров.

Четвертой группой политических организаций в России начала XX в. стали социал-демократические партии, основанные на идеологии марксизма. Их появление связано с развитием рабочего движения. В 1898 г. была образована Российская социал-демократическая рабочая партия. В рамках российской социал-демократии развилось два течения: меньшевизм, объединивший сторонников ортодоксального марксизма и выступавший за организацию социал-демократической партии по западному образцу, и большевизм, который представлял собой соединение западного марксизма со специфическими условиями России и стремился к созданию централизованной боевой организации. В 1912 г. РСДРП окончательно распадается и начинается формирование двух самостоятельных социал-демократических партий: большевиков и меньшевиков.