Русская модель управления - Александр Прохоров

Принято считать, что раздутый бюрократический аппарат и обильное бумаготворчество умышленно навязаны государством, чтобы подчинить себе население и контролировать каждый шаг подданных. Общественное мнение полагает, что бюрократия идет рука об руку с деспотизмом и всеобщей подконтрольностью. Однако то же самое общественное мнение постоянно издевается над бюрократизмом, подчеркивая, что бюрократия мешает работать, препятствует реализации государственных интересов и фактически мешает проведению реального централизованного управления.

Говорили и писали об этом и в царской России, и при советской власти, и в наши дни. Например, высказанное графом Валуевым мнение об антигосударственной сущности бюрократа стало излюбленной темой советских сатириков: «Судьба представлений губернских начальников и генерал-губернаторов весьма нередко зависит не от гг. министров, но от столоначальников того или иного министерства»[375].

К концу брежневского правления ситуация дошла до крайней точки. Министерства и ведомства запрашивали с мест такое количество документов, что сами не могли их обработать и обобщить, поэтому министерства и главки были вынуждены вызывать людей с мест в командировки, чтобы те свои собственные бумаги разбирали. Москва шлет запрос — дайте нам такую-то информацию о том, как вы работаете. Экономисты провинциальных предприятий составляют отчеты, посылают их в Москву, а затем, по требованию министерства, выезжают в Москву в командировку, чтобы там, сидя в помещениях министерств и ведомств, разбирать свои же собственные отчеты и давать заключения о том, как они сами работают. Полная профанация идеи централизованного управления.

То же самое происходило с централизованной системой стандартизации. В соответствии с логикой планового хозяйства в центральном ведомстве, отвечающем за качество продукции, работ и услуг — Госстандарте СССР, разрабатывались стандарты качества основных видов продукции (ГОСТы). Высокий уровень стандартов не должен был позволить производителям выпускать изделия и оказывать услуги невысокого технического уровня. По неосновным изделиям, производимым и используемым, как правило, в рамках одной отрасли, стандарты (ОСТы) должны были разрабатывать сами отраслевые министерства.

На деле ни Госстандарт, ни соответствующие подразделения министерств физически не могли разработать такого количества ГОСТов и ОСТов (ведь стараниями бюрократов самого Госстандарта процедура стандартизации была сопряжена с многочисленными согласованиями и потому стала длительной и трудоемкой). Поэтому Госстандарт и министерства поручали разработку проектов стандартов на продукцию предприятиям-изготовителям, а сами только формально утверждали эти ГОСТы и ОСТы. В результате требования к техническому уровню и качеству продукции определяли не рынок (как в рыночной экономике) и не Центр (как должно быть в плановой экономике), а тот, кто менее всего заинтересован в высоком уровне и качестве, — завод-изготовитель. Ничего общего с централизмом такой порядок не имел, зато он позволял спокойно жить и чиновникам Госстандарта и министерств, и коллективам предприятий.

Получается, что государство — враг самому себе, его же собственный аппарат работает против государства. Оно выпустило из бутылки джинна бюрократизма и не может с ним справиться. То, что бюрократия в своей развитой, застойной форме не нужна и даже вредна государству, доказывается хотя бы тем фактом, что при всяком переходе системы управления в нестабильное, аварийно-мобилизационное состояние, власти начинают отчаянно бороться с бюрократией, упрощать процедуры согласования, сокращать документооборот, безжалостно выкидывать лишние звенья управленческой цепи, сокращая численность чиновничества.

Казалось бы, зачем это надо? Ведь если, как уверено общественное мнение, многочисленная и сильная бюрократия нужна сильному государству, то зачем государству с ней борется? Чтобы понравиться населению? Вряд ли. В стремлении завоевать симпатии народа еще можно заподозрить Андропова или Горбачева. Но зачем это Петру I или Павлу I? Они в народной любви не нуждались, хотя с бюрократией боролись, стремились упростить аппарат управления, придать ему более современный вид. Как написано о сподвижниках Петра: «„Птенцы гнезда Петрова“ кто угодно, только не бюрократы — какой такой закон? В почете система личных распоряжений»[376].

Неотъемлемый элемент нестабильного режима системы управления — попытки дебюрократизации. Застойная, развитая бюрократия защищает от реформ своих чиновников, и не только их. Если руководитель защищает себя, то он защищает и свое подразделение — отдел, цех, воинскую часть, имение, артель, секту. Защищаясь сам, он защищает от репрессий и население. Изощренные бумаготворческие процедуры, бесконечные согласования проектов решений, детальные регламенты — все это защитные механизмы, спасающие людей и организации от тотальных мобилизаций и волевого перераспределения ресурсов. С помощью бюрократических технологий население (а чиновники, даже в ранге министров — тоже народ) смягчает жесткость системы управления, стабилизирует ее, приспосабливается к ней и одновременно «приручает» систему. «Обюрокрачивая» систему управления, люди делают ее приемлемой и переносимой.

Поэтому для перехода в нестабильный режим реформаторы стремятся если не уничтожить окончательно бюрократию, то хотя бы ослабить ее влияние. «Деспотизм не может обойтись без шоковых методов управления, бюрократия же не может работать в таких условиях»[377]. В подобные переходные эпохи населению страны бюрократия нужнее, чем государству. Для русских людей бюрократическая деятельность является таким же полем для творчества, как и фольклор, анекдоты, религиозные верования, народная литература, и т. п. Это своеобразная отрасль национальной специализации, национальный вид спорта. Государство борется с бюрократией, а население ее воссоздает и с ее помощью защищается от государства. Причем наибольшее развитие защитные бюрократические технологии управления получают после долгого пребывания системы в нестабильном, мобилизационном состоянии.

«В 1690 г. приказных людей насчитывалось 4657 человек, тогда же как в 1640 г. — 1611 — почти трехкратное увеличение за полвека. Старец Авраамий в тетрадях, поданных Петру I, писал: „По приказам начальных людей посажено: где бывало прежде всего по одному, ныне два, инде есть и три… А молодых де подьячих полны приказы, иным де и сидеть негде, стоя пишут“»[378]. «Причем большая часть их — почти три тысячи — сидела в приказах московских, распространяя отсюда волны указов и повелений на всю страну»[379].