Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков

Все становится на свои естественные места, снимая тем самым все противоречия и недоумения, если признать, что, во-первых, таких разделов, как «Правовое регулирование государственных доходов» и «Правовое регулирование государственных расходов», в финансовом праве не существует вообще; во-вторых, отношения, возникающие в процессе формирования доходной части бюджета и его расходования, регулируются не чем-нибудь, а нормами именно бюджетного права.

В частности, налоговые отношения, которые по своему экономическому содержанию, конечно же, являются бюджетными, такими же выступают и с правовой точки зрения.

Из этого автоматически вытекает, что той особенности бюджетных правоотношений, о которой идет речь, не существует.

В свете сказанного представляется наиболее предпочтительным второй вариант определения бюджетного права, где его предметом признаются отношения, возникающие в связи с образованием и использованием бюджета. Однако, во-первых, это определение должно считаться законченным, т. е. оно должно браться в чистом виде и без каких-либо оговорок, продиктованных стремлением вывести из бюджетного права отношения, связанные с доходами и расходами бюджета. Во-вторых, вызывает возражение применение в данном случае термина «использование». В главе I мы уже касались этого вопроса, где отметили, что расходование денежных средств централизованных фондов (включая бюджет) происходит лишь в одной форме – путем их распределения. Сам бюджет ничего не покупает и ничего не оплачивает. Он лишь выделяет средства в те или иные денежные фонды (т. е. тем или иным хозяйствующим субъектам), через которые действительно происходит оплата товаров, работ и услуг, т. е. имеет место использование денег в точном и прямом значении этого термина. Однако эти денежные отношения, являясь эквивалентными, уже не будут финансовыми, а денежные средства, попав в эти фонды, уже перестают быть бюджетными, поскольку превращаются в средства самих этих фондов. И речь поэтому следует вести уже не о бюджете, а об использовании каких-либо других фондов. Другими словами, термин «использование» можно применять лишь в том случае, когда денежные средства того или иного фонда расходуются на оплату товаров, услуг и работ. И коль скоро средства бюджета в такой форме не используются (они лишь выделяются в другие фонды для целей такого использования), то данный термин к бюджету неприменим.

На основе изложенного бюджетное право можно определить следующим образом: это раздел финансового права, регулирующий отношения, возникающие в связи с формированием и распределением государственных бюджетов.

Независимо от того, каким способом раскрывается содержание бюджетного права (через предмет правового регулирования или через состав входящих в него институтов), вопрос о его системе представляет самостоятельный интерес. Несмотря на многообразие мнений, высказанных по этому поводу, в основном перечисляются следующие институты: а) бюджетное устройство; б) совокупность норм, так или иначе связанных с доходами и расходами бюджета (например, перечень доходов и расходов различных бюджетов, распределение их между ними и т. п.); в) бюджетный процесс.

Прежде чем рассмотреть системы бюджетного права, представленные в литературе, выскажем свои соображения о тех началах, на которых эта система формируется. По нашему убеждению, в основе институтов бюджетного права лежат группировки экономических отношений, объективно существующие в рамках бюджета как института финансовой системы. Такими экономическими реальностями, по нашему мнению, являются: а) наличие большого количества бюджетов, взаимодействующих друг с другом и соорганизованных в определенную систему (бюджетную систему); б) наличие большого количества финансово-плановых актов, которыми формируются и распределяются эти бюджеты (как фонды денежных средств); в) наличие государственных органов, осуществляющих деятельность в области бюджета, включая бюджетное планирование и бюджетный контроль; г) наличие многочисленных платежей, посредством которых формируется доходная часть бюджета; д) наличие отношений, связанных с распределением бюджетных средств (расходы государственного бюджета).

Вместе с тем следует отметить – и это уже чисто правовой момент, – что нормы бюджетного права неодинаковы по своему содержанию и степени обобщенности. Одни нормы, устанавливая общие положения, касаются широкого круга общественных отношений, другие – имеют предметом правового регулирования их узкую, специализированную группу.

В связи с этим представляется правильным мнение Н. И. Химичевой, которая выделяет в системе бюджетного права общую часть. Правда, характеризуя ее, она скорее говорит об общей части науки (или учебного курса), посвященной бюджетному праву, чем о самом праве (как совокупности юридических норм).[315] Тем не менее сама идея заслуживает внимания.

С учетом сказанного бюджетное право состоит, по нашему мнению, из двух подразделений: общая и особенная части. Общая часть включает институты: 1) Бюджетное устройство; 2) Управление в области бюджета; 3) Бюджетное планирование; 4) Бюджетный контроль. Особенная часть включает институты: 1) Правовое регулирование доходов бюджета; 2) Правовое регулирование расходов бюджета; 3) Правовое регулирование государственных займов.

Дадим им краткую характеристику и одновременно обозначим свое отношение к тем институтам, которые фигурируют в различных построениях системы бюджетного права, представленных в литературе.

Бюджетное устройство. Институт под таким названием обозначен почти во всех системах бюджетного права, имеющихся в литературе. Однако анализ точек зрения показывает, что зачастую этот термин наполняется различным содержанием.

Одни авторы считают, что бюджетное устройство адекватно понятию бюджетная система, где под ней понимается совокупность бюджетов различных видов.[316] Другие – включают в состав бюджетного устройства еще принципы и порядок разграничения доходов и расходов между отдельными звеньями бюджетной системы.[317] Третьи – дополняют названные два элемента еще одним – бюджетным правом местных органов.[318] Наконец, по мнению четвертых, в бюджетное устройство входит также порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджета.[319] В последнем случае понятием бюджетного устройства охватывается предмет всего бюджетного права.

Из приведенных точек зрения видно, что такой элемент, как бюджетная система, включается в понятие бюджетного устройства всеми авторами (в качестве единственного – в первом случае, наряду с другими – во всех остальных). Поэтому взаимосвязь бюджетной системы и бюджетного устройства можно считать бесспорной и, по мнению большинства авторов, эта взаимосвязь выражается как соотношение частного и общего. На наш взгляд, для пересмотра этого суждения основания нет. В равной мере бесспорно (во всяком случае – для юридической науки) то, что бюджетный процесс не входит в состав бюджетного устройства, а наряду с ним представляет собой самостоятельный подраздел бюджетного права. Бесспорно и то, что понятия бюджетное устройство и бюджетное право не равнозначны и что первое является частью второго. В связи с этим четвертую точку зрения можно считать несостоятельной. Возражение вызывает и включение в состав бюджетного устройства бюджетных полномочий (третья точка зрения) хотя бы потому, что эти полномочия включают в себя права, часть которых относится к бюджетному процессу (процессуально-бюджетные права). А коль скоро бюджетный процесс не входит, как было сказано выше, в состав бюджетного устройства, то включение в него норм, устанавливающих бюджетно-процессуальные права, было бы нелогичным. Нельзя согласиться и с первой точкой зрения, ставящей знак равенства между понятиями бюджетное устройство и бюджетная система. В общепринятом понимании слово устройство означает строение чего-либо. В этом смысле устройство всегда означает организованную определенным образом систему каких-либо компонентов, частей, деталей. Однако в любом работающем устройстве его компоненты находятся во взаимном движении. Поэтому, чтобы охарактеризовать то или иное устройство, надо не просто перечислить и назвать его элементы (явление в статике), но и показать их взаимодействие (явление в динамике). В свете сказанного представляется, что бюджетное устройство включает в себя: 1) бюджетную систему (статика явления) и 2) бюджетное регулирование (динамика явления). Термин бюджетная система мы употребляем здесь в общепринятом для правовой науки смысле как совокупность бюджетов различных видов, организованных в определенную систему. Что же касается термина бюджетное регулирование, то он используется нами в более широком значении, чем это принято в юридической литературе. Обычно этим термином обозначают процесс обеспечения бездефицитности какого-либо бюджета путем увеличения его доходной части с помощью регулирующих доходов и дотаций.[320] Однако если даже иметь в виду только процесс сбалансирования бюджетов, то осуществляется он не только с помощью регулирующих доходов, но и посредством их твердого закрепления за тем или иным видом бюджета (постоянно закрепленные доходы), а также путем формирования расходной части (распределение расходов между бюджетами, сокращение расходов и др.). Поэтому в конечном счете бюджетное регулирование, выражая механику взаимодействия различных видов бюджетов, входящих в состав бюджетной системы, охватывает собой, на наш взгляд, такие явления, как: структура доходов и расходов бюджетов различных звеньев; принципы и порядок распределения доходов и расходов между отдельными бюджетами; порядок сбалансирования (уравнивания) доходных и расходных частей каждого бюджета. Цель бюджетного регулирования – обеспечить надлежащее взаимодействие всех компонентов бюджетной системы, сбалансировать каждый ее элемент и всю систему в целом с тем, чтобы данный механизм нормально функционировал и бесперебойно работал.[321]