История государственного управления в России - Василий Щепетев

1809 – Отменялось право помещика ссылать крестьян в Сибирь за маловажные проступки. Получали свободу выходцы из плена, а также взятые по рекрутскому набору. Крестьяне получали право вести различные торговые операции и хозяйственную предпринимательскую деятельность с разрешения помещика

Городское население в первой половине XIX в. делилось на пять групп: почетные граждане, купцы, цеховые мастера, мещане – мелкие собственники и рабочие люди, т. е. работавшие по найму.

Звание почетного потомственного гражданина присваивалось крупной буржуазии и торговцам, детям личных дворян, священников и дьяконов, а также художникам, агрономам, артистам императорских театров и т. д.

Почетные граждане пользовались рядом льгот и привилегий: они освобождались от личных повинностей, телесных наказаний и т. д.

Звание почетного личного гражданина присваивалось лицам, которые были усыновлены потомственными дворянами и почетными гражданами, а также окончившим технические училища, учительские семинарии и артистам частных театров с десятилетним стажем.

2. Государственное управление при Александре I

Развитие государственной системы в России первой половины XIX в. проходило преимущественно в направлении дальнейшей централизации и бюрократизации государственного аппарата. В этот период усложнившиеся задачи государства потребовали создания новых высших правительственных учреждений с более четкими подразделениями и функциями, результатом чего стало углубление специализации отдельных органов власти и управления.

Соответственно усложнялась внутренняя организация правительственных учреждений: их структура становилась разветвленной и многоступенчатой, многочисленные подразделения вели обширное делопроизводство. Между центральными и местными учреждениями устанавливались более тесные связи – в России впервые появились ведомства.

Россия этого периода оставалась абсолютной монархией. Император возглавлял систему власти в стране, осуществлял объединение и координацию всех отраслей управления. Однако монарх начинал рассматриваться не просто как «отец нации», что характерно для всех традиционных обществ, а как хранитель законности. В это время укрепляется тенденция, зародившаяся в петровские времена, согласно которой закон постепенно занимает место обычая и традиции. Игнорирование и неуважение к закону начинают трактоваться как преступление.

Несмотря на стремление уважать закон, не меньшее, а, возможно, и большее значение в становлении аппарата управления и его функционирования имели личность императора и его непосредственное окружение. Личностный фактор по-прежнему оставался важнейшим в становлении российской государственности.

Носителями высшей власти в России в первой половине XIX в. были Александр I и Николай I.

Александр I (1771–1825), старший сын Павла I, вступил на престол в 1801 г. Его политические взгляды и реформы государственного управления, проведенные в соответствии с ними, во многом были определены его характером и полученным воспитанием. В детстве Александр I по воле Екатерины II был почти изолирован от своих родителей. Необходимость с раннего возраста жить на два дома – изысканно-европейский бабушкин и казарменно-солдатский отцовский – привела к тому, что у Александра I сформировалась подозрительность. Но он был умен, хорошо образован, обладал незаурядными дипломатическими способностями, прекрасными манерами и считался наиболее любезным европейским государем своего времени.

Непосредственным учителем и воспитателем Александра I был швейцарец Фредерик Сезар де Лагарп, поклонник идей Просвещения, стремившийся воспитать в будущем императоре России уважение к политическим свободам и отвращение к деспотизму.

Царствование Александра I можно условно разделить на два периода, границей между которыми будет Отечественная война 1812 г.

Это деление вызвано не столько резким поворотом во внутренней политике правительства (как считалось ранее, от либерального реформирования к реакции) а, скорее, отношением общества к правительству. Если в первый период правительство пользовалось поддержкой общества в проведении реформ, то второй период ознаменовался деятельностью тайных организаций, которая в итоге привела к восстанию декабристов.

В Манифесте о своем восшествии на престол Александр I обещал установить законность в управлении, справедливость в суде, заботиться о благосостоянии своих граждан. Вслед за этим Александр отменил наиболее одиозные запреты своего отца, например в одежде, дал широкую амнистию осужденным, возвратил опальных вельмож и чиновников, удалил любимцев Павла, разрешил ввоз иностранных книг, снял запрет на выезд за границу, декларировал уничтожение Тайной экспедиции, скомпрометировавшей себя чрезмерной жестокостью, и т. д. Он восстановил Жалованную грамоту дворянству во всем объеме, разрешил дворянские выборы в губерниях. Эти указы, однако, не могли устранить недостатков в управлении страной.

Дезорганизация центральных органов управления, падение авторитета и роли Сената, казнокрадство чиновничества, запутанность законодательства – все это требовало широкой реформы государственного управления.

В среде столичного дворянства, которое формировало общественное мнение того времени и способно было влиять на деятельность правительства, обозначились три основные течения.

Сторонники незыблемости принципа самодержавия, выступавшие против каких-либо серьезных политических и социальных реформ. Однако в начале нового царствования эта партия почти никак себя не проявила – слишком жива была память о предыдущем самодержце.

Так называемая сенатская партия, или партия «стариков», состоявшая в основном из вельмож екатерининского времени, выступала за восстановление былого величия и авторитета Сената как органа, наиболее полно представлявшего интересы дворянства.

Либеральное течение выступало за широкие государственные реформы в «духе времени». Однако ясного представления о содержании этих реформ оно не имело. Свои надежды эта группировка возлагала на монарха и ту просвещенную бюрократию, которая, по ее представлению, должна была его окружать.

Александр I попытался использовать все три течения в среде дворянства для проведения необходимых преобразований государственного строя.

В марте 1801 г. был создан Непременный совет – совещательный орган при императоре из 12 человек для обсуждения важнейших государственных вопросов. Он был основой сторонников первого течения и не сыграл серьезной роли в российской администрации. Представители сенатской группировки были выдвинуты на важнейшие административные посты.

Основная же работа по подготовке реформ проходила в так называемом Негласном комитете, представлявшем либеральное течение и начавшем свои заседания в июне 1801 г. Это был кружок молодых друзей императора, в него вошли представители высшей знати – граф П. Строганов, польский князь А. Чарторыский, двоюродный брат Александра – Н. Новосильцев и граф В. Кочубей.

В первой половине своего царствования Александр I проводил либеральную политику. Показательно, что в этот период целый ряд влиятельных сановников желал проведения либеральных реформ, в определенной степени ограничивающих власть монарха. Так, князь А. А. Безбородко, Н. И. Панин, граф П. А. Зубов, адмирал Н. С. Мордвинов, граф В. П. Кочубей призывали императора к уважению изданных законов, высказывались за разграничение властей. По их мнению, в руках императора должна быть сосредоточена исполнительная власть, а законодательную власть полностью должен был получить Сенат; они предлагали возвысить роль Сената и настаивали на выборности его членов дворянскими собраниями. Более того, в высших аристократических кругах раздавались голоса о необходимости введения конституции в России. Так, граф С. Р. Воронцов, русский посол в Лондоне, писал, что Россия слишком обширна, что государь, будь он хоть вторым Петром Великим, не может все делать сам при существующей форме правления без конституции, без твердых законов, без несменяемых и независимых судов.

Александр I не хотел конфликтов с представителями высшего дворянства, но и не разделял полностью их взглядов. Так, уже в 1801 г. он, высказывая свое мнение по поводу возможных реформ, заявил, что они должны быть «исключительно делом самого императора и никого другого» и что «реформа администрации предпочтительнее конституции».

Эти идеи Александра легли в основу всей политики реформ 1801–1811 гг.

В этот период петровские коллегии, ликвидированные при Екатерине и восстановленные при Павле I, были заменены на девять министерств. Учреждался Комитет министров как орган для координации деятельности всех министерств.