Посткоммунистические государства всеобщего благосостояния. Политика реформ в России и Восточной Европе - Линда Кук

Реальные пенсии медленно, но неуклонно росли, по мере того как все это обсуждалось и принималось, и их повышение считалось важным для одобрения реформы старшим поколением. Вопрос о повышении пенсионного возраста обсуждался в правительстве, но не стал одной из тем переговоров о реформе, несмотря на настойчивые заявления многих экспертов о том, что это неизбежно, если Пенсионный фонд хочет оставаться платежеспособным. В каком-то смысле это было политическое ограничение, наложенное народом. Уступки делались в основном Пенсионному фонду, наиболее заинтересованному в системе социального страхования. Он сохранил за собой важную роль и получил компенсацию благодаря новому законодательству, которое укрепило его контроль над распределением пенсий. Конфликты и компромиссы по поводу реформы в значительной степени находились в зависимости от государственных и финансовых акторов с их собственными повестками, в которых интересы пенсионеров и функции социального обеспечения государства занимали в лучшем случае второстепенное место. По словам одного из экспертов по пенсионному обеспечению, критиковавшего реформу, «целью здесь было не столько повышение пенсий, сколько развитие экономики»[228].

Реформы образования и здравоохранения

Были также предприняты инициативы по реорганизации образования и здравоохранения в целях усиления конкуренции и создания условий для рационализации и модернизации этих секторов. Министерство финансов предложило, чтобы государство перешло от финансирования учреждений (то есть по количеству коек и численности персонала) к финансированию услуг – шаг, который привел бы к вытеснению неэффективных поставщиков услуг. Реформы должны были легализовать, урегулировать и расширить частные расходы, а также механизмы государственно-частного софинансирования, выводя платежи из тени и дополняя государственное финансирование средствами домашних хозяйств и предприятий. Остававшиеся актуальными всеобъемлющие гарантии государственного обеспечения предстояло заменить набором минимальных гарантий, финансирование которых государство должно было обеспечить для бедных. Сокращение государственных расходов фактически компенсировалось бы министерствам новыми, расширенными ролями в управлении и контроле национальных стандартов в области здравоохранения и образования.

Поскольку, несмотря на децентрализацию других уровней, оно все еще оставалось под эгидой федерального правительства, наибольшее внимание было уделено высшему образованию. Реформаторы предложили перенести большую часть государственного финансирования на ваучерную систему, в которой «деньги следуют за студентом», то есть студенты финансируются на основе своих результатов на государственных экзаменах и могут свободно выбирать вуз. Ваучеры позволили бы ввести в высших учебных заведениях рынок образовательных услуг. Вузы или программы, неспособные привлечь достаточное количество учащихся, могут закрыться. В соответствии с концепцией реформаторов, ваучеры позволили бы лучшим студентам требовать, чтобы их обучали конкурентным на рынке навыкам, что заставило бы адаптировать учебные планы. Введение стандартизированных экзаменов, проводимых Министерством образования, должно было подорвать систему подготовительных курсов и репетиторства для сдачи экзаменов в отдельных школах, положив конец широко распространенным в высших учебных заведениях теневым операциям. Таким образом, предлагаемые реформы непосредственно угрожали интересам высших учебных заведений в сохранении гарантированного государственного финансирования и теневых дополнительных доходов, к тому же при одновременном расширении в реформируемой системе роли Министерства образования.

Министерство экономического развития и Министерство финансов активно продвигали реформу, и в 2001 году на экспериментальной основе были введены как стандартизированные экзамены, так и ваучеры. Реформа натолкнулась на сопротивление из двух источников: нижних уровней Министерства образования и влиятельного Союза ректоров государственной университетской системы («красных ректоров»), возглавляемого ректором флагманского Московского государственного университета. На своем съезде в 2001 году Союз ректоров выразил опасения, что новая система финансирования усугубит их финансовые проблемы, и призвал правительство «не ставить образовательную систему под полный контроль невидимой руки рынка»[229]. Союз призвал региональные университеты отказывать в приеме абитуриентов на основе национального теста.

Последовала «битва железобетонных университетских групп интересов», в которой «красные ректоры» выступали против реформы, в то время как престижные новые московские институты поддерживали ее, а Министерство образования оказалось «между Министерством финансов и преподавателями»[230]. В конце концов правительство пошло на компромисс с ректорами, согласившись на то, чтобы набор студентов частично остался под контролем вузов, в то время как система ваучеров и национального тестирования, контролируемая Министерством образования, также должна была начать развиваться. Как для ректоров, так и для Министерства этот результат еще раз продемонстрировал способность заинтересованной элиты договариваться об уступках, служащих ее узким институциональным интересам.

Была также начата реформа здравоохранения. Ее основные цели заключались в завершении перехода к страховой медицине, приостановившегося с начала 1990-х годов, ликвидации бюджетного финансирования медицинских учреждений и сведении роли государства к финансированию услуг для малоимущих слоев населения. Основа финансирования страхования варьировалась в зависимости от групп населения, при этом работодатели должны были делать взносы за своих работников, Пенсионный фонд – за пенсионеров, а региональные и федеральные правительства – за неработающих и бедные слои населения. Отдельное законодательство предусматривало добровольное частное медицинское страхование. Правительство также возродило законодательство о регулировании частной медицинской практики. Изменения должны были позволить перевести систему на государственно-частную основу с формально дифференцированными льготами, включая отдельную программу государственных базовых услуг для малообеспеченных слоев населения. Проекты всех трех нововведений были внесены в Госдуму осенью 2001 года.

Эти инициативы встретили сопротивление, и систему здравоохранения так и не удалось сдвинуть с мертвой точки в давнем конфликте вокруг ее развития. Региональные правительства по-прежнему отказывались от участия в страховании и продолжали прямое финансирование медицинских учреждений, находящихся под их юрисдикцией. По словам Дмитриева из Министерства экономического развития,

…правительство должно действовать в поддержку роли страховых компаний. <…> Особенно актуальным стало содержание негосударственных страховых компаний в сети обязательного медицинского страхования (ОМС). <…> Со стороны правительства наблюдается нежелание предпринимать какие-либо действия, наоборот, региональные власти вытесняют страховые компании из системы [Dmitriev et al. 2000].

Некоторые медицинские работники сопротивлялись фрагментации системы, опасаясь, как отметил один из них, что дифференцированная система ухудшит доступность медицинской помощи для бедных слоев населения. В целом, однако, доминирующую роль в переговорах играли государственнические и элитарные акторы, при незначительном вкладе как со стороны общества, так и со стороны поставщиков услуг. Наблюдавшие вблизи за реформой российского сектора здравоохранения утверждали:

В настоящее время в системе здравоохранения существует практически равновесие сил между тремя группами, имеющими особые интересы: бюрократами сектора здравоохранения, фондами обязательного медицинского страхования (ОМС) и организациями медицинского страхования. Дальнейший ход реформы будет зависеть от борьбы и сотрудничества между этими группами. Похоже, что почти никто не заботится об интересах населения и даже медицинских работников [Rozhdestvenskaya, Shishkin 2003: 598–599].

Либерализация, согласованная внутри элит

Переговоры путинской эпохи об изменении государства всеобщего благосостояния в этих четырех областях политики – Трудовом кодексе, пенсиях, здравоохранении и образовании – были в основном ограничены рамками государственных элит и элит социального сектора. Сужение законодательной политики в значительной степени закрыло