Избранные труды по финансовому праву - Алексей Худяков

Форма организации денежного обращения в стране, включающая вопрос о виде валюты, обслуживающей это обращение, – это вопрос организации экономики. Замкнутой экономике всегда соответствует замкнутая денежная система, обслуживаемая исключительно национальной валютой. Собственно, замкнутость экономики и будет обеспечиваться замкнутостью валюты. Примером такого государства может служить СССР, особенно в тридцатые годы. Открытая экономика влечет как минимум конвертируемость национальной валюты, где регулирование денежного обращения все больше ускользает из непосредственной юрисдикции государства и становится предметом самих рыночных отношений. Еще большая интеграция национальных экономик влечет либо подавление слабых национальных валют более сильной, либо формирование общей наднациональной валюты (экю в ЕЭС, переводный рубль в неудавшемся опыте СЭВа и т. п.). Поскольку в современных условиях мирового хозяйствования никакая национальная экономика не может быть полностью замкнутой (о чем свидетельствует опыт даже таких экономических гигантов, как СССР и Китай) и существование замкнутых денежных систем становится фактором, тормозящим экономическое развитие страны, то проблема конвертации национальной валюты становится все более очевидной. Однако формирование такой валюты зависит не только от воли и желания того или иного государства и его правительства. Это сложная экономическая проблема. Создать национальную валюту и изготовить собственные денежные знаки сравнительно нетрудно, хотя и дорого. Объявить ее конвертируемой и установить обменные курсы тоже можно. Но признают ли ее в качестве средства платежа зарубежные контрагенты – вопрос, упирающийся в «ценность» такой валюты, вытекающий из простого фактора: а что стоит за такой валютой, какую экономическую базу она имеет? Опыт бывших республик, входивших в СССР, по формированию собственных денежных систем показывает, что проблема стабильности национальной валюты, а тем более ее конвертируемости является весьма сложной. И совершенно очевидно, что чем слабее экономика, тем больше потребуется от государства административно– и финансово-правовых усилий по поддержанию своей денежной системы. При развитой экономике, основанной на рыночных отношениях открытого типа (т. е. функционирующих на уровне мирового хозяйства), – тем более когда степень конвертируемости валюты приводит к тому, что из национальной она становится по существу мировой и сама по себе превращается в мировой товар (например, доллар США) – функция государства сводится к чисто технической операции: к изготовлению денежных знаков в количестве, удовлетворяющем спрос на них.

Общие тенденции развития мирового денежного хозяйства проглядывают сравнительно ясно: по мере интеграции национальных экономик, что представляет собой объективный процесс, усиливается потребность в единой валюте. По мере становления единой общемировой экономики будет формироваться и эта единая валюта. И она будет наднациональной, т. е. надгосударственной. На базе чего возникнет эта мировая валюта – доллара Соединенных Штатов или специально сконструированной денежной единицы (по типу западноевропейского экю), – сказать трудно: этот процесс займет много десятилетий истории человечества. Но то, что эта история идет именно по этому пути, – очевидно уже сейчас.

Однако все это проблемы будущего. Сейчас практически каждое государство имеет свою национальную валюту, занимается вопросами организации денежного обращения в стране, что является одним из направлений государственной финансовой деятельности. При этом какую бы экономику ни формировало государство на своей территории – рыночную или антирыночную, закрытую или открытую, какая бы валюта ни обслуживала эту экономику (да и все общество в целом) – конвертируемая или неконвертируемая, – без участия государства в организации денежной системы дело сейчас не обходится.

Даже такие элементарные вещи, как наименование денежной единицы, названия и номиналы денежных знаков, их внешний вид, вплоть до рисунка на бумажных купюрах, определяются государством. Сюда же входят вещи и более сложные, такие, как установление порядка эмиссии денежных знаков, организация денежного обращения, в том числе и установление способов расчетов и их форм. В зависимости от характера денежной системы к ведению государства могут быть отнесены такие вопросы, как обеспечение национальной валюты, установление ее паритета по отношению к иностранным валютам, организация обмена валют и установление курсов обмена. Если валюта неконвертируемая, а сама денежная система закрытая, то обязательно возникнет валютная монополия государства, возникнут проблемы, связанные с защитой внутреннего денежного рынка от проникновения иностранных валют, с предотвращением утечки национальных денежных знаков и валютных ценностей за рубеж, с ограждением национальной валюты от рыночных колебаний валют иностранных государств и т. п.

Все эти вопросы потребуют соответствующего правового регулирования, что повлечет за собой издание всякого рода юридических актов. Правовые нормы, содержащиеся в них, и создадут тот финансово-правовой институт, который мы предлагаем именовать как «Правовые основы денежной системы». Он существует в финансовом праве любого государства,[267] хотя содержание его будет всякий раз меняться в зависимости от конкретных условий, от того, какой тип экономики будет главенствующим, что, собственно, и предопределит вид организуемой государством денежной системы.

Определить этот институт можно было бы следующим образом: совокупность правовых норм, устанавливающих денежную единицу страны, виды денежных знаков, их формы и номиналы, порядок выпуска в обращение и обеспечение, меры защиты денежной системы и национальной валюты, основы организации денежного обращения в стране.

В заключение о денежной системе отметим, что назначение государства в обществе таково, что оно не должно действовать исключительно в эгоистических интересах, а обязано руководствоваться и соображениями об общественном благе, что находит в конечном счете свое отображение в денежной системе. Именно здесь забота о себе переплетается с заботой обо всех, т. е. проблемы организации своих собственных финансов начинают корреспондировать с проблемами организации вообще всех денежных отношений. Однако и тут четко прослеживается свой собственный интерес: упорядочить государственные финансы, что без упорядочивания вообще денежных отношений сделать невозможно.

В итоге общая часть финансового права будет представлена следующими институтами:

1) Правовые основы финансовой деятельности государства;

2) Правовые основы денежной системы;

3) Управление в области финансов;

4) Финансовое планирование;

5) Финансовый контроль.

Каждый из этих институтов имеет свой выход на институты особенной части и реализуется через них. Так, финансовое планирование в своем конкретном осуществлении распадается на бюджетное планирование, банковское планирование, планирование финансов государственных предприятий и организаций и т. д. Финансовый контроль принимает виды бюджетного, банковского, ведомственного контроля и т. д.[268]

Что касается общей части учебного курса, то в ней, помимо названных тем, должны быть, естественно, представлены и разделы, посвященные предмету, методам, системе, источникам финансового права, финансово-правовым нормам и отношениям, науке финансового права, финансовому праву зарубежных государств и т. д.

В отношении системы особенной части финансового права следует сказать, что в правовой науке уже давно сложилось мнение о зависимости этой системы от состава финансовой системы страны. «В системе финансового права, – пишет Н. И. Химичева, – находит отражение финансовая система – в соответствии с ее составными частями выделяются подразделения особенной части финансового права».[269] В соответствии с этим выводом, который нам представляется совершенно правильным, решить проблему систематизации особенной части, казалось бы, очень просто: берется финансовая система страны и на ее основе определяются правовые институты. В принципе, так это и должно быть. Однако дело в том, что состав финансовой системы страны – это один из спорных вопросов экономической науки. Например, по отношению к финансам бывшего СССР различными авторами было предложено не менее десятка вариантов ее построения. Одни исходили из двухзвенного состава: общегосударственные (или централизованные) финансы и децентрализованные – финансы социалистических предприятий и отраслей народного хозяйства.[270] Другие дополняли этот перечень «кредитом в различных его формах»,[271] третьи – детализировали системы (например, кредит подразделяли на два самостоятельных института – государственный и банковский), в результате чего возникали пяти-, шести– и даже восьмизвенные построения.[272] Обращает на себя внимание и то, что при конструировании финансовой системы используются самые разные критерии. Так, в некоторых случаях, когда за основу бралась форма собственности на денежные средства, финансы подразделялись на государственные и финансы колхозно-кооперативных и общественных предприятий и организаций,[273] в других – они подразделялись в зависимости от уровня централизации (централизованные и децентрализованные финансы),[274] в-третьих – учитывалась сфера использования (финансы в области производственной и непроизводственной деятельности)[275] и т. д. Но как бы там ни было, в конечном счете выясняется, что зачастую речь идет лишь о различной степени обобщения финансовых отношений (часть, звено, элемент и т. п.) и что применительно к понятию «Институт финансовой системы» чаще упоминают одни и те же явления (государственный бюджет, финансы предприятий и организаций, банковский кредит, государственное имущественное и личное страхование, бюджет государственного социального страхования).