Финансы империи: Деньги и власть в политике России на национальных окраинах. 1801–1917 - Екатерина Правилова

В целом колониальные империи во все времена отличались известной степенью вынужденной деконцентрации или децентрализации: единый колониальный бюджет всегда представлял собой нечто очень условное из-за территориальной удаленности колоний от метрополии. Континентальные империи, напротив, могли создавать консолидированные бюджеты. Впрочем, модели взаимоотношений между центром и периферией и между регионами определялись не только географическим фактором. Бюджетные системы континентальных государств так же, как и колониальных империй, представляли значительное разнообразие.

Финансовые отношения между Австрией и Венгрией до образования Австро-Венгерской империи в 1867 году основывались на принципе династического единства, или единого подданства, что формально подразумевало право монарха претендовать на часть доходов земель. Права монархии в области финансов включали определение принципов торговой политики и тарифов, а также косвенное налогообложение. Парламенты земель были обязаны вотировать перечисление так называемой контрибуции в австрийскую казну. В 1724 году размер контрибуции был установлен и для Венгрии. Вследствие попыток короны, с одной стороны, увеличить размер взноса одного из самых значительных владений и, с другой – попыток венгерского парламента отказаться от взноса, контрибуции Венгрии являлись одним из поводов для политических конфликтов.

Переход Габсбургской империи в 1867 году к системе политического дуализма Австрии и Венгрии изменил принципы экономических отношений между двумя странами. Обе обладали собственным бюджетом и имели право на формирование своих источников доходов. Вместе с тем Компромисс 1867 года закрепил ряд вопросов экономической политики в категории «общих дел».

Должны были решаться совместно проблемы государственного долга, бюджета, денежной системы и таможенного регулирования. Кроме того, акт 1867 года установил механизм распределения общеимперских доходов между двумя частями империи. Размер так называемой квоты – доли участия Австрии и Венгрии в общих расходах – подлежал регулярному пересмотру и определялся в зависимости от численности населения и его платежеспособности. В свою очередь бюджеты Австрии и Венгрии формировались за счет поступлений из бюджетов провинций, входящих в их состав. Таким образом, имперский бюджет основывался на некотором подобии федеративных отношений и являлся предметом политических негоциаций и компромиссов.

Особый и, на мой взгляд, весьма интересный пример развития бюджетно-финансовых отношений представляет случай Ирландии. В XVII–XVIII веках в области финансовых отношений позиция Ирландии по отношению к британской короне в общих чертах была схожа с положением Венгрии по отношению к Габсбургам. Ирландский бюджет существовал отдельно и формально находился в ведении парламента, хотя фактически доходы страны были собственностью британской короны. Лишь во второй половине XVIII века ирландскому парламенту удалось добиться сохранения остатка доходов для использования на местные нужды; до этого все суммы, поступавшие в бюджет, перечислялись в королевскую казну. Зависимое положение Ирландии по отношению к Британии обязывало ее вносить определенную контрибуцию в общеимперские издержки. Ирландия участвовала в расходах Британии двумя путями: обеспечением военных и морских расходов, а также выплатой пенсионов гражданским и военным служащим и французским протестантам7.

После подавления ирландского восстания 1798 года законодательные системы стран были объединены – Ирландия лишилась своего парламента и, следовательно, политического и административного самоуправления. Между тем бюджеты Британии и Ирландии продолжали существовать обособленно друг от друга. Согласно подписанному в 1801 году Союзному акту, каждая сторона отвечала за погашение своего прежнего долга, но в дальнейшем все займы должны были составлять предмет общих долговых обязательств. В течение следующих 20 лет гражданские и военные ординарные расходы Соединенного Королевства должны были покрываться совместно в пропорции 15:2; это означало, что 88,24 % расходов падали на Британию, а оставшиеся 11,76 % – на ирландский бюджет8. В течение этого срока парламенту предстояло решить, могут ли общие расходы погашаться за счет общего для обеих стран налога, или казначейства стран будут продолжать выплачивать определенный договором взнос. Ирландские доходы поступали в отдельный бюджет, откуда в первую очередь расходовались средства на погашение долга, затем – на общие с Британией расходы, а остаток средств мог быть направлен на местные нужды и на формирование резервного фонда (в сумме не больше 5 млн. фунтов стерлингов)9.

Эти условия бюджетных отношений основывались на благоприятном сценарии, в надежде на скорое окончание войны. Но огромные военные расходы империи разрушили эти расчеты: налоговые поступления были недостаточны для покрытия все время возраставшей доли Ирландии в британских военных расходах, и ей пришлось брать новые займы. Новые долги обеих стран не были консолидированы, они прибавлялись к сумме прежних долгов10. В результате за период с 1801 по 1817 год государственный долг Ирландии вырос в четыре раза. Ирландия была поставлена на грань банкротства и оказалась не в состоянии выполнять оговоренные условия. Единственным выходом из сложившейся ситуации, по мнению правительства и парламента, было объединение бюджетов. Таким образом, можно сказать, что Ирландия разорилась из-за войн Британии, что в свою очередь послужило поводом для ее инкорпорации в финансовую систему королевства.

С января 1817 года доходы Ирландии и Британии начали поступать в единый консолидированный бюджет Соединенного Королевства. Долги двух бюджетов были также объединены. Население Ирландии было освобождено от уплаты ряда налогов, в том числе подоходного. В итоге соотношение взносов Британии и Ирландии в консолидированный бюджет составило 15:1 (вместо 15:2, предусмотренного в 1801 году). Действовавший в следующие несколько лет по отношению к Ирландии либеральный финансовый режим11 позволил ей понемногу оправиться от последствий войны. Но голод 1846–1847 годов не дал возможности воспользоваться результатами этой политики.

Случай Ирландии интересен тем, что политическое объединение в 1801 году не подразумевало объединения финансовых систем, и если бы не грозившее Ирландии банкротство, возможно, система двух бюджетов при одном парламенте просуществовала бы еще в течение некоторого времени. Кроме того, объединение бюджетов не предполагало унификации налоговых систем: постепенное введение аналогичных британским налогов и сборов началось в Ирландии только после 1853 года, с установлением подоходного налога12, таможенное же объединение произошло лишь в 1824 году, а отдельные валюты продолжали существовать до 1826 года.

Экономические отношения между Ирландией и Британией рассматривались и рассматриваются отчасти в свете национального конфликта. Национальные противоречия в неконгруэнтных государственных образованиях придавали большое значение выбору модели финансово-бюджетных взаимоотношений, особенно в континентальных империях, таких, как Австро-Венгрия и Германия, или в многонациональных государствах, таких, как союз Британии и Ирландии.

Третий тип бюджетно-финансовых отношений характерен для децентрализованных государственных союзов: Норвегии и Швеции, Голландии и Люксембурга, Швейцарии. Эти союзы были основаны на соглашениях о совместном участии в государственных расходах и совместном принятии решений по вопросам экономической политики.

Таким образом, бюджетные отношения в колониальных и континентальных империях и в государственных союзах представляют огромное разнообразие моделей, эволюционировавших под влиянием множества факторов. Доля финансовой самостоятельности и режим управления определялись статусом колонии или региона в политической системе империи, а также общим трендом внутренней административной политики метрополии. Антиколониальные настроения в обществе заставляли правительство делать шаги в направлении политической децентрализации. Политическая же автономия была невозможна без финансовой, поэтому децентрализация или, напротив, централизация неизменно отражалась в цифрах и форме бюджетных статей.

Другим важным фактором была собственно экономическая целесообразность. Хотя многие колонии «содержались» ради их символического значения (сохранения статуса «колониальной империи»), переплачивать за этот символический капитал метрополии не хотели. Поэтому перевод на самоокупаемость через децентрализацию зачастую был единственным выходом: он снимал с империи бремя лишних расходов, перекладывая тем самым заботу о балансировании бюджета и взимании налогов на плечи и совесть местных правителей и элит. В этом случае уместно обратиться к экономической институциональной теории Дугласа Норта, связавшего эволюцию государственных институтов со стремлением к сокращению трансакционных издержек13. Децентрализованная структура оказывалась удобной, поскольку сокращала издержки на трансакции (коммуникацию, перевод денег, контроль за их использованием и т. д.) и оптимизировала принятие решений по вопросам экономической политики.