Правовые формы участия юридических лиц в международном коммерческом обороте - Антон Асосков

Правовой режим, которым пользуются инвесторы в рамках Закона о СРП, с самого начала задумывался как альтернатива лицензионному режиму. Причем альтернатива не только с точки зрения режима налогообложения, но и с позиций правового значения соотношения соглашения сторон и лицензии как одностороннего административного акта государства. К сожалению, законодателю так и не удалось провести четкую границу между лицензионным режимом и режимом СРП.

Дело в том, что при принятии Закона о СРП законодатель не отказался от необходимости выдачи любому инвестору-недропользователю лицензии как одностороннего административного акта. При этом правовое соотношение лицензии и самого СРП изначально было обозначено нечетко. С одной стороны, в соответствии с п. 1 ст. 2 Закона о СРП именно на основании СРП инвестору предоставляются исключительные права на поиски, разведку, добычу минерального сырья на данном участке недр и на ведение связанных с этим работ. С другой стороны, п. 2 ст. 4 Закона о СРП говорит о том, что лицензия на пользование участком недр удостоверяет право пользования участком недр, указанным в СРП, и выдается инвестору органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ и федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальным подразделением в течение 30 дней с даты подписания СРП. По мнению С.А. Сосны, «в результате возникает совершенно ненормальная ситуация, при которой смешиваются и пересекаются два принципиально разных режима недропользования — гражданско-правовой[245] и административно-правовой. В этой неопределенной, чреватой непредсказуемыми последствиями ситуации оказываются как инвесторы, которые не знают, какой из режимов (и в какой степени) распространяется на их деятельность, так и государственные органы, которые не в состоянии гарантировать инвесторов от таких последствий… Необходимо… либо изъять из Закона о СРП п. 2 ст. 4, который устанавливает правоудостоверяющий статус лицензии, либо принципиально изменить этот статус, закрепив за лицензией лишь функцию регистрации прав недропользователя и тем самым надежно отделив ее от лицензии по Закону о недрах»[246]. Аналогичной, но не столь резкой позиции придерживается H.H. Вознесенская, которая полагает, что, «поскольку самим соглашением (СРП) предоставляются исключительные права на поиск и добычу минерального сырья, лицензия, выдаваемая на их освоение, носит удостоверяющий характер, являясь, по сути, регистрационным, а не правообразующим документом»[247].

На наш взгляд, жесткое противопоставление СРП и лицензии на право пользование участком недр вряд ли верно. Во всяком случае последующее развитие законодательства показало, что отечественный законодатель не намерен отказываться от необходимости оформления лицензии для инвесторов, заключивших СРП. Федеральный закон от 2 января 2000 г. № 20-ФЗ четко продемонстрировал, что лицензия остается необходимым юридическим фактом для оформления права недропользования как для лицензионного режима, так и для режима СРП. В новой редакции ст. 10.1 Закона о недрах вступившее в силу СРП, заключенное в соответствии с Законом о СРП, рассматривается в качестве одного из оснований для получения права пользования участками недр наряду с такими общими основаниями, свойственными лицензионному режиму, как решение Правительства РФ, совместное решение федерального органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ. Таким образом, СРП рассматривается как хотя и важный, но не единственный элемент юридического (фактического) состава, на основании которого инвестор получает исключительное право на использование участка недр. В этом качестве СРП заменяет одностороннее волеизъявление государственного органа (Правительства РФ, федерального органа управления государственным фондом недр и органа исполнительной власти соответствующего субъекта РФ), но не упраздняет необходимости наступления другого юридического факта из общего фактического состава — выдачи лицензии на право пользования данным участком недр[248].

Вместе с тем нельзя и принижать роль СРП в системе юридических фактов, образующих единый фактический состав. СРП является таким же самодостаточным основанием для предоставления права пользования участком недр, как и любые из перечисленных выше административных актов органов власти. В этом заключается существенное отличие СРП от того договора, который зачастую заключается при выдаче лицензии между недропользователем и уполномоченным государственными органами (в практике его называют «лицензионное соглашение»)[249]. Это «лицензионное соглашение» является не более чем приложением к лицензии, фиксирующим дополнительные обязательства недропользователя. Юридическая судьба «лицензионного соглашения» полностью подчинена правовому статусу соответствующей лицензии: приостановление права пользования недрами органами, предоставившими лицензию, влечет приостановление действия «лицензионного соглашения», а прекращение права пользования недрами (отзыв лицензии) влечет расторжение «лицензионного соглашения».

СРП представляет собой принципиально иную ситуацию. Согласно п. 2 ст. 4 Закона о СРП лицензия выдается на срок действия СРП и подлежит продлению или переоформлению либо утрачивает силу в соответствии с условиями СРП. Вместе с тем необходимо согласиться с мнением тех авторов, которые считают, что следует в законодательном порядке четко оговорить, какие основания прекращения права пользования недрами, закрепленные Законом о недрах, могут быть применимы к инвесторам, заключившим СРП. В противном случае может возникнуть абсурдная ситуация, когда данное СРП продолжает формально действовать, но лицензия на право пользования недрами отозвана по одному из оснований, не предусмотренных Законом о СРП или условиями конкретного СРП.

Именно описанный выше подход к соотношению СРП и лицензии закреплен в уже упоминавшемся ранее проекте Федерального закона «О концессионных договорах, заключаемых с российскими и иностранными инвесторами». Согласно ст. 20 проекта «концессионный договор вступает в силу с момента внесения в соответствующий государственный реестр концессионных договоров и является основанием для выдачи лицензии на право пользования недрами или другими природными ресурсами». Более того, выдача инвестору разрешительных документов, необходимых для осуществления работ и услуг, рассматривается в ст. 22 проекта как обязательство российской стороны (государства) перед инвестором[250].

Практический интерес представляют также вопросы заключения СРП. Первоначальный текст Закона о СРП предусматривал, что жесткое правило относительно того, что перечни участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях раздела продукции, устанавливаются исключительно федеральными законами. Первоначально предполагалось, что федеральным законом будет сразу же утвержден «солидный» перечень из 250 участков[251], однако в конечном счете в течение первых лет действия Закона о СРП на уровне федерального закона было утверждено лишь около 20 месторождений. В ре-зудьтате, «несмотря на весь драматизм ситуации, складывавшейся вокруг Федерального закона № 225-ФЗ „О соглашениях о разделе продукции“ от 30 декабря 1995 г., больших надежд он не оправдал: его вклад в привлечение иностранных инвестиций и технологий в российский нефтяной сектор оказался на удивление незначительным»[252].

Федеральным законом от 7 января 1999 г. № 19-ФЗ[253] в ст. 2 Закона о СРП были внесены изменения, предусматривающие случаи, когда право пользования участками недр на условиях раздела продукции может быть предоставлено на основании решения Правительства РФ и решения органа государственной власти соответствующего субъекта РФ без утверждения федеральными законами[254]. Кроме того, Федеральным законом от 18 июня 2001 г. №75-Ф3[255] текст Закона о СРП был дополнен возможностью заключения СРП без проведения конкурсов или аукционов при условии, что инвестор является пользователем недр для разведки и добычи полезных ископаемых на иных предусмотренных законодательством РФ условиях, отличных от условий СРП. В этом случае соглашение может быть заключено с указанным пользователем недр либо с другим юридическим лицом или объединением юридических лиц, созданными с участием этого пользователя[256].

Таким образом, законодатель существенно расширил возможности заключения СРП. Вместе с тем в тексте Закона о СРП сохранились некоторые положения, касающиеся заключения СРП, которые вызывают серьезные вопросы. В частности, в последнем абзаце п. 1 ст. 6 Закона о СРП предусмотрено, что соглашения, связанные с использованием участков недр, расположенных на континентальном шельфе РФ и (или) в пределах исключительной экономической зоны РФ, а также соглашения, заключенные в соответствии с абз. 2 п. 2 ст. 6 Закона о СРП, утверждаются отдельными федеральными законами. В данном случае справедливы следующие опасения С.А. Сосны: «Так, если Федеральное Собрание не утвердит Соглашение с инвестором до того, как последний получит лицензию, удостоверяющую его право пользоваться недрами, то такая лицензия не может быть выдана ему. Но Закон о СРП (ст. 2) не допускает отказа в выдаче лицензии. Если же Федеральное Собрание не утвердит Соглашение уже после предоставления лицензии, то последняя должна быть у инвестора изъята. Но без доказанной вины инвестора такое изъятие тоже незаконно. Таким образом, возникает юридически тупиковая ситуация. В любом случае неутверждение Соглашения повлечет за собой обвинение государства в невыполнении принятых на себя обязательств, судебные иски о возмещении убытков и, наверняка, крупные финансовые потери»[257]. Очевидно, что данное положение Закона о СРП требует пересмотра.