Wiki-правительство: Как технологии могут сделать власть лучше, демократию – сильнее, а граждан – влиятельнее - Бет Новек

Не каждого отраслевого или научного эксперта могут пригласить для участия в процессе коллегиального рецензирования. Ограничения необязательно связаны с политикой, хотя политический ценз тоже применяется. Чаще всего они обоснованы специализацией эксперта, что лишает процесс непредсказуемости. В закрытых процедурах нет места для различия мнений и подходов. Например, к обсуждению направлений развития в области энергетики следует пригласить экспертов по внешней политике, окружающей среде и технологиям. Функционеры формата web 1.0 могут быть объединены с экспертами по совместному труду эпохи web 2.0. Те, кто умеет проявить себя в мозговом штурме, должны сесть за один стол с теми, кто способен внести конструктивную критику, и теми, кто умеет синтезировать мнения.

А еще есть люди, обладающие важными знаниями, но не обремененные «нужными» регалиями, которые по этой причине не приглашаются к участию в консультациях. Как член научного сообщества я слишком хорошо знаю, что выступать на конференциях и писать статьи для научных журналов зачастую приглашают одних и тех же специалистов из одних и тех же престижных институтов (я и сама среди них), часто исключая равно одаренных коллег, которые, возможно, не продвинулись по академической карьерной лестнице или, например, еще учатся в аспирантуре. В реальности авторы (причем не всегда лучшие), имеющие связи в издательской отрасли, получают контракты на книги и заключают маркетинговые сделки. Венчурные компании могут инвестировать в новаторские идеи, но нанимают знающих управленцев для их воплощения в жизнь. Крупные гранты получают ученые, работающие над наиболее популярными или наименее противоречивыми темами. Со временем эти гранты превращаются в большие лаборатории, звания и престижные должности. Иными словами, те, кто не находится в меньшинстве, пользуются преимуществами профессии. Конечно, есть риск, что открытые практики могут привлечь в процесс людей, жаждущих его разрушить, но в закрытой процедуре существует риск злоупотреблений.

Поскольку не существует единого набора процедур для коллегиального рецензирования или механизмов обеспечения прозрачности работы рецензентов, тот факт, что работу этих групп называют коллегиальным рецензированием, как и работу их строгих коллег из научного сообщества, не придает им той же строгости. Нет гарантий, что их работа основана на научных достижениях, а не на политических предубеждениях. Главное контрольное управление обнаружило, что «требуются дальнейшие улучшения, чтобы расширить спектр коллегиальных рецензий [в EPA] и сделать их более независимыми» и что внедрение практики коллегиальных оценок в EPA было «неравномерным»35. Даже практика коллегиальных оценок в самом Административно-бюджетном управлении не обеспечена «внутренними директивами, требованиями раскрытия информации о конфликтах интересов, постоянно использует одних и тех же рецензентов и должным образом не сбалансирована». Также не существует гарантий, что предложения, сделанные группами рецензентов, станут руководством к действию или приведут к каким-либо результатам.

Процедура коллегиальной оценки требует много времени для подготовки и проведения. Это сложный процесс, поскольку необходимо определить, рассмотреть и одобрить состав группы, тем более что по вопросу членства могут возникать споры. Заранее должны быть выявлены и улажены конфликты интересов. Участников надо убедить присоединиться к группе. Тем более что хорошо развитая культура коллегиальных оценок существует только в науке, а не в остальных сферах. К тому же коллегиальная рецензия обычно составляется слишком поздно и не может оказать максимальное влияние на принятие регулирующих решений, что отчасти объясняется усилиями, которые необходимы для поддержания самой системы. Агентства обращаются за комментариями к обществу, когда правило уже написано, зачастую предоставляя ему совсем немного времени для обратной связи и оставляя немного шансов для значительных изменений. А уж если команда рецензентов, к примеру, отвергает выводы исследований, она редко когда может предложить взамен нечто позитивное, продуктивное и информативное.

Алан Дол и Джули Двайер в статье о науке в регуляционном процессе утверждают:

«Во многих случаях окончательная рецензия не способна исправить ошибки или оплошности, допущенные на более ранних этапах разработки нормативного акта или заполнить пробелы в данных. Инспекция, проводимая по завершении процесса, может обнаружить научные неточности, но редко способна сократить их количество. Контроль качества научных данных, используемых при разработке регулирующих положений, должен служить противовесом возможному вторжению рецензентов в область политики. В том же случае, когда определение адекватности данных и анализа в регулирующем решении затруднительно, коллегиальная рецензия не решает проблемы. Проблема просто перекладывается с официальных лиц на рецензентов»36.

Век Интернета и практики общественного участия

Информационные технологии не только обеспечивают более обширный доступ к правительственной информации, они также делают возможными онлайновые формы гражданского участия. До эры Интернета базовая коммуникативная задача сбора информации требовала консультаций с известными и приглашенными лицами через процедуры коллегиальных рецензий, договорных правил, общественных собраний и слушаний. Законом об электронном правительстве конгресс узаконил электронную выработку регулирующих норм, чтобы перевести процесс публичного комментирования в Сеть для «улучшения качества федеральных нормативных актов»37. Хотя 30 агентств на тот момент уже использовали Интернет для уведомления о своей регулирующей деятельности и предоставления доступа к электронным версиям релевантных документов, это решение консолидировало их активность и затраты (а следовательно, и власть) вокруг одного централизованного сайта (www.regulations.gov) под контролем Административно-бюджетного управления. Однако оцифровка процедур гражданского участия не сработала. Укрупнение без общих стандартов свело контент к меньшему общему знаменателю. Сайт всего лишь публикует проекты актов и дает возможность нажать кнопку «кликни здесь, чтобы прокомментировать». Участие онлайн, таким образом, скатилось до формата «прочти и отправь спам», взамен требуемого «прочти и прокомментируй»38.

Как замечает исследователь окружающей среды из Йеля Дэн Эсти:

«Перспектива кибердемократии с хорошо информированными и вовлеченными массами может открыть дорогу спаму, дезинформации и диалогу между невеждами, что понизит ценность осмысленного обсуждения. Высказывание большего количества мнений скорее приведет к хаосу и неразберихе, а не к выработке решений более высокого качества. Даже если кто-то из участников процесса по-прежнему будет в него вовлечен, поток информации может привести к узко акцентированным решениям, уделяющим мало внимания более широкому контексту альтернативных подходов»39.

Сеть упростила для машин, или ботов (а не для людей), процесс отправки электронных писем, продолжающих заваливать агентства бесполезной информацией. Федеральная комиссия по связи получила миллион комментариев в ответ на предложение о послаблениях в стандартах совместной собственности на вещательные точки. Полмиллиона посланий пришло в EPA в связи с ее предложением по ртути, сотни тысяч – в Службу лесов США после публикации положения о строительстве дорог на неосвоенных территориях (это несмотря на факт, что Служба лесов имеет предписание о запрете общественной совместной работы и открытого участия)40. В ходе ревизии сайта regulations.gov в 2003 г. Главное контрольное управление установило, что он не смог наладить постоянный приток полезных комментариев41. Внедрение новой технологии не изменило прежних моделей42. Удивительным образом появление электронного комментирования только увеличило объем бумажных документов. Некоторые верят, что заполнение пустот на столе регулятора повышает шансы быть услышанным.

Хотя электронная форма делает комментирование проще, мешанина комментариев на regulations.gov никак не организована и не отсортирована по каким-либо поисковым критериям. Комментарии не осмыслены; они не отвечают друг другу (в большинстве случаев комментаторы не видят чужих замечаний), а являются одноразовым актом коммуникации между гражданином и агентством. Ничто в организации этого процесса не способствует информированному участию или привлечению тех, кто еще не участвует в процессе.

Администрация Обамы начала реформы для повышения эффективности и продуктивности процессов выработки регулирующих положений. Вне правительства, особенно в научных кругах, получили популярность новаторские предложения о переосмыслении регулирующей деятельности, что заставляет некоторых говорить о новом Новом курсе43. Но даже эти люди обычно отводят информационным технологиям незначительную роль в осуществлении реформ – для создания новых площадок обмена общественным опытом.