Мир чеченцев. XIX век - Зарема Ибрагимова

Умиротворение края только силой оружия было поставлено под сомнение в 1860 году. Возникла необходимость склонить народное мнение в пользу новой власти. Взгляд этот послужил основанием изменения прежде предложенных мер и, было решено: ограничиться занятием только главных стратегических пунктов, остановить постройку мелких укреплений, отменить водворение тех станиц, которые стесняют чеченцев в земельном отношении и приводят их к негодованию. Приняли решение образовать из самих жителей земскую стражу, с хорошим содержанием и отпустить домой Донские казачьи полки. Результатом предпринятых правительством шагов стало улучшение ситуации в регионе68.

Различные подходы в организации управления на вновь присоединённых окраинах предлагались так называемыми «колонистами», «регионалистами», «централистами». Колониалисты считали, что окраины не могут и не должны иметь русского управления, т. к. это колонии. Не следует их превращать в часть России или, как писал Н.Я. Данилевский «.уподоблять себе включённые в её государственные границы инородческие поселения». И регионалисты и централисты в качестве стратегической цели управления окраинами видели полицейскую и экономическую интеграцию России с её национальными «перифериями», установление социальной, правовой, административной однородности империи. Средства и темпы достижения данной цели у сторонников регионализма и централизма существенно разнились. Первые считали, что в силу национально-культурной самобытности каждой окраины на них невозможно в полной мере распространить российскую администрацию, законодательство и суд. Централисты, т. е. приверженцы политики унификации и русификации системы управления, суда, образования национальных окраин на российской правовой основе, считали необходимым и вполне реальным проводить интеграцию более ускоренными темпами. Регионалисты придерживались принципа постепенности в проводимых на вновь присоединённых окраинах политико-административных преобразований69.

На Кавказе во второй половине XIX века, как правило, одерживали верх регионалистские тенденции в управлении. Регионализм в практике российского управления Кавказом означал не только существенную степень автономности управления от центральной власти, но ещё и значительные отступления от общеимперских образцов в законодательстве и структуре власти и допущение различных «особенностей» в административно-политическом устройстве на местах. Последнее обстоятельство имело особое значение для Чечни и Дагестана, где управление, как указывал военный министр Д.А. Милютин, «требовало осторожности и строгого надзора за населением, в среде которого не могли так скоро исчезнуть все следы недавней ещё смуты»70. Регионализм на Кавказе в целом выразился в существовании института наместничества (18441882; 1905–1917 гг.), специального регионального комитета в центре по делам Кавказа – Кавказского комитета (1845–1882 гг.). В этот период в основном возобладала деконцентрация управления71.

В общероссийской системе политико-административного устройства немалую роль сыграло так называемое наместническое управление. Хотя генезис и конкретные подтипы российского наместничества мало изучены в современной исторической науке, можно, тем не менее, утверждать со всей определённостью, что одной из важных причин развития этой формы административно-ведомственного управления стало расширение империи за счёт новых территорий72.

Общим признаком «окраин России управляющихся на особых основаниях» было наличие там генерал – губернаторов или наместников73. Важнейшим элементом российской государственности был институт генерал-губернаторства. Своего рода асимметрия государственного устройства, выражавшаяся в особенностях управления национальными окраинами, в сочетании с эффективной инкорпорацией местных элит в общероссийскую, в течение долгого времени поддерживала целостность Российской многонациональной империи. Тенденции к унификации местного управления, ставшие преобладающими в пореформенной России, наряду с «национализацией» внутренней политики и сохранением чрезвычайного режима в отдельных регионах, усиливали опасные для империи центробежные устремления74. Интересно отметить, что в манифесте Петра I, датированном 1702 г., по существу, не проводится различие между наместничеством и губернаторством. В дальнейшем термин «наместник» продолжает существовать наравне с должностным званием губернатора и генерал-губернатора, но фактически выступает в качестве освящённого исторической традицией почётного титула75. В царствование Екатерины II по мере увеличения числа провинций зарождается практика объединения нескольких губерний в одно наместничество. В качестве наместников обычно назначались видные сановники и вельможи, пользовавшиеся доверием императрицы. Нередко им давались чрезвычайные властные полномочия для рассмотрения гражданских и иных дел. Государство отпускало значительные денежные средства на содержание наместников, предоставляло им стражу для почётных случаев и личной охраны.

Наместническая форма правления имела своей главной целью укрепление государственной власти на местах путём централизации административной системы. В большинстве своих конкретно-исторических проявлений эта система была направлена также на подрыв основ местного сепаратизма и национальных движений. Фактически наместники оказались неподвластны Сенату и подчинялись лично царю76. Наместничество как форма политико-административного устройства существовало в целом ряде окраин Российского государства. Помимо Украины, Белоруссии, Молдавии оно было введено в Прибалтике, Великом княжестве Финляндском и Царстве Польском. В XIX – начале XX в. режим особого наместничества с элементами административной автономии был установлен в Сибири, на Дальнем Востоке и на Кавказе. Своё наиболее яркое проявление эта форма управления нашла в Кавказском наместничестве.

В историко-типологическом плане можно выделить два подвида наместнической формы управления на Кавказе: первый хронологически относится к более раннему, а второй к более позднему периоду. В конце XVIII в. на Северном Кавказе и в Закавказье начинается крупная политико-административная перестройка. Начало имперского административного устройства на Кавказе было положено в 1785 году образованием Кавказского наместничества77. Интересен факт, что двумя годами ранее, в 1783 году губернии Лифляндия и Эстляндия были также объявлены наместничествами.

Первое Кавказское наместничество функционально и структурно почти не отличалось от общероссийской системы провинциального управления, однако имело характерные черты военно-пограничного режима. Сенатским указом административным центром Кавказского наместничества был определён Екатеринодар. В наместничество вошли не только кавказские территории, но и оказавшиеся ещё в XVI в. в составе империи земли бывшего Астраханского ханства. Кавказский наместник имел звание «главнокомандующего войсками» и осуществлял всё руководство над гражданской властью78.

В 20-30-х годах XIX века в условиях Кавказской войны происходит смена гражданской и военной администрации в крае. Вся полнота власти сосредотачивается в руках Главноуправляющего (одновременно главнокомандующего русскими войсками на Кавказе). 27 декабря 1844 года эта должность упраздняется и образуется второе Кавказское наместничество с центром в Тифлисе. Кавказский наместник обладал довольно широкими правами военного и административного управления регионом. Очевидно, потерпев неудачу в деле централизации местного управления, царское правительство взяло тогда курс на предоставление некоторой политико-административной самостоятельности на Кавказе79.

После тяжёлых военных неудач 1843 и 1844 года император Николай Павлович признал необходимым дать главному начальнику обширного Кавказского края особые полномочия, как по гражданской, так и по военной части. Один из крупных деятелей наполеоновской эпохи, герой Бородино и Парижа, М.С. Воронцов в 1844 году стал во главе наместничества и управлял на Кавказе 10 лет80.

Сравнивая управление Кавказского края с государственным управлением близкими ему по своей значимости национальными окраинами (Великим княжеством Финляндским, Варшавским генерал-губернаторством), можно прийти к выводу, что оно имело наиболее чрезвычайные формы. В законодательстве полномочия генерал-губернаторов были определены мало. С одной стороны, это не сковывало их в своих действиях, что было крайне необходимо для более гибкого и оперативного управления обычно неспокойной окраины государства; но с другой стороны, создавало достаточный простор для злоупотреблений81. Кавказское население было перегружено в земельном тягле по сравнению с внутренними губерниями России. Казна проявляла весьма умеренную щедрость в удовлетворении насущных нужд Кавказа. Допускалось заселение региона даже без всяких преднамеренных задач, иногда совершенно нежелательным элементом, в уступку политической необходимости82. Значительная часть расходов по управлению Кавказом шла на содержание государственного аппарата. Для того, чтобы охарактеризовать непомерную бесхозяйственность, следствием чего являлось беззастенчивое казнокрадство, достаточно привести следующий факт: весь значительный доход Закавказского края не покрывал собой даже расходов на его гражданское управление83.