Крушение России. 1917 - Вячеслав Алексеевич Никонов

Главное идейно-политическое отличие Госсовета от Думы заключалось в том, что в нем никогда не было социалистов. Безусловно, Государственная Дума была куда более левым институтом. Она почти всегда представляла собой институционализированную оппозицию. Причем не просто правительству, но и всему государственному строю страны (случай — редчайший в истории, он повторится в 1991 году, когда российский парламент распустит страну под названием Советский Союз). Поэтому о Думе уместнее подробно поговорить в том разделе, где речь пойдет о враждебных существовавшему режиму государственных институтах. И все же…

Даже такая сложная, противоречивая, провоцировавшая конфликты система российского парламентаризма, наличие двух столь отличных палат, одна из которых находилась не только в системной, но порой и внесистемной оппозиции государственного строя была… работоспособной.

Социальный, классовый разрыв между палатами был явно преувеличен. В обеих преобладали дворяне. В 1913 году к высшему сословию принадлежало 62,6 % членов Госсовета и 52,4 % депутатов Думы. Почти четверть депутатов нижней палаты (109 из 437) были землевладельцами, гораздо больше, чем членов верхней — 28 из 182. В Государственном совете было куда больше госчиновников, но и в Думе количество лиц с классными чинами и придворными званиями достигало 208, почти половины от ее состава. Разительным контрастом было представительство крестьян: в Думе их было 84, в Госсовете — 1. Но это никак не вносило диссонанс во взаимоотношения палат, поскольку крестьяне по многим вопросам были солидарны скорее с правыми чиновниками, чем с левыми социалистами. В Думе, в отличие от Госсовета, не было ни одного военного[263]. Однако было множество представителей интеллигенции, именно они предопределяли революционно-оппозиционный настрой Государственной думы. Но никакой социальной пропасти между палатами не существовало.

Как не было и паралича законотворчества из-за скверных отношений: они довольно успешно взаимодействовали друг с другом. Конечно, речь не идет о временах I и II Дум, которые в 1906 и 1907 годах больше занимались революционной пропагандой, нежели законотворчеством. Как подсчитал скрупулезный исследователь российского парламентаризма В. А. Демин, все предреволюционные Думы приняли ни много ни мало — 3550 законов. Из этого числа Государственный совет отклонил лишь 46 (1 %), еще 19 отказался рассматривать и 158 не успел рассмотреть из-за Февральской революции, которая покончит и с Госсоветом, и с Госдумой. Разногласия между палатами касались относительно узкого круга вопросов. Верхняя палата почти всегда была более консервативной по национальному вопросу, блокируя распространение земства на окраины империи, меры в поддержку изучения языков национальных меньшинств. Госсовет, как и правительство, был против создания земств в волостях, медицинского страхования служащих. Он также последовательно отклонял инициативы Думы о расширении полномочий законодательных палат и препятствовал ее постоянным попыткам урезать ассигнования на строительство военно-морского флота[264]. Вот, пожалуй, и все.

Таким образом, все — весьма прогрессивное — законодательство последнего десятилетия существования Российской империи было поддержано и Думой, и Государственным Советом: реформы уголовного, гражданского и процессуального права, крестьянская реформа, законодательство об охране труда и медицинском страховании рабочих, увеличение расходов на образование и открытие новых учебных заведений, введение прогрессивного подоходного налога и т. д. Государственный Совет не сдерживал реформы и не пытался повернуть страну вспять. Он был ограничителем радикальности реформ, как то и задумывали творцы российской конституции во главе с Николаем II.

Российский парламентаризм состоялся, и произошло это уже в первый год работы III Государственной думы, которую прогрессивные силы считали реакционной. С этого времени, как справедливо подчеркивала Элен Каррер д’Анкосс, парламент, несмотря на свою недостаточную представительность, «больше не был плодом сиюминутной монаршей воли — он вел собственную жизнь, подчинявшуюся законам. Его независимость, пусть даже относительная, вдруг подтверждала мысль о том, что он стал институтом, навечно прописавшимся в российской политической системе. А ничто не имеет такого значения для общественного прогресса и прогресса сознания, как незыблемость существующих институтов»[265]. Увы, эту истину в России не разделяли даже многие очень образованные люди.

Госаппарат

Недостаточная дееспособность органов высшей власти не имеет разрушительных последствий, когда их работу подкрепляет компетентный бюрократический аппарат. Он действительно начал складываться — и до, и после введения конституционного строя. Это не могли не признавать даже откровенные критики режима, приходившие к выводу, что «мало-помалу выработался новый тип чиновника, честного, преданного делу, не похожего на тех уродов дореформенной России, которых описывали Гоголь и Щедрин»[266]. Критикам, полагаю, было невдомек, что Гоголь и Салтыков-Щедрин описывали человеческие пороки, людские уродства, а не конкретных уродов-чиновников. На госслужбу шло подавляющее большинство выпускников высших учебных заведений, поэтому госчиновники, особенно центральных ведомств, были хорошо образованы и подготовлены, в совершенстве знали российское законодательство. «Шестнадцать томов Свода Законов были катехизисом для должностных лиц старой России, — вспоминал Сергей Палеолог, напомню, высокопоставленный чин в МВД. — С первого дня поступления на государственную службу мы обязаны были приобретать навык в практическом использовании этими шестнадцатью томами; нам ежедневно приходилось применять всевозможные законы, разъяснять и толковать их». От чиновников требовалось также знать все вновь принимаемое законодательство. На высокий уровень была поставлена техника подготовки законов. После санкции министра «собирались необходимые материалы с мест: от губернаторов, земств, городов, предводителей дворянства, сведущих людей; изучались статистические данные, подходящие случаю иностранные законодательства, наша и европейская практика в обсуждаемом деле»[267]. После этого начиналось согласование законопроекта между департаментами внутри министерств, между министерствами и лишь потом запрашивалось высочайшее разрешение на внесение его в Думу, где работу с депутатами вели опытные министерские работники.

Техническая сторона работы аппарата была поставлена неплохо, однако в целом он еще далеко не отвечал требованиям XX века. Особенности российской системы государственной службы заключались в том, что чиновник давал клятву верности не государству, а монарху, и ни один из них не мог быть привлечен к ответственности без согласия прямого начальника (обычно ответственность заменялась переводом на другую должность). «В политической системе России доминировала личная лояльность патронажно-клиентальных связей, которые затушевывали институциональные интересы, отсутствовала адекватная экономическая дифференциация, приводившая к появлению групп давления со взаимодополняющими интересами»[268]. Чиновники прекрасно работали с бумагами, меньше внимания обращалось на общество и на публичные аспекты, аппарат работал под покровом секретности, что всегда оставляет почву для серьезных подозрений в полезности и неподкупности его работы.

Коррупция действительно была масштабной и доходила до высоких правительственных сфер. Последний дореволюционный министр внутренних дел Александр Протопопов расскажет, как он доложил императору о том, что его предшественник на этом посту Александр Николаевич Хвостов «произвел растрату