Конституционное право Российской Федерации. Учебник - Сергей Хмелевский

Разделение государственной власти на «ветви», относительно самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать, в конечном итоге, необходимый баланс интересов, который делает публичную власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей должны разрешаться конституционным путем через правовую процедуру (конституционный суд).

Баланс властей не есть величина постоянная и неизменная. Он достаточно динамичен в обстановке часто меняющихся политических условий и факторов, сохраняя тем не менее принципиальную значимость своих «контуров». В свое время Ш. Монтескье отмечал, что для образования «умеренного правления» необходимо уметь комбинировать «ветвями» власти, регулировать, умерять, приводить их в действие, «подбавлять, так сказать, балласту одной, чтобы она могла уравновешивать другую». В условиях современной России это особенно актуально, тем более что существуют силы, ставящие своей политической целью принципиально изменить баланс властей. Например, в Декларации Общероссийского общественного движения «Народно-патриотический Союз России» в качестве одной из основных задач движения в политической области провозглашается: «изменение конституционным путем баланса ветвей государственной власти на основе разумного разделения их полномочий и ответственности».

В-седьмых, президентская, законодательная, исполнительная и судебная «ветви» единой государственной власти и функциональные полномочия соответствующих президентского, законодательного, исполнительного, судебного институтов государственной власти – понятия при всей их содержательно-смысловой близости отнюдь не идентичные. Компетенция, пределы и рамки полномочий органов государства – это правовая форма (одновременно – и правовой метод), посредством которой определяются размеры и качественная определенность отдельных элементов единой государственной власти, конституционно предназначенных выполнять свои специфические функции по законодательствованию, исполнению законов, осуществлению правосудия.

Государственная власть, реализуемая через конституционные полномочия отдельных органов государства, для себя как таковой вовсе не нуждается в том, чтобы каждое из ее основных проявлений – президентское, законодательное, исполнительное, судебное – реализовывалось лишь через один конкретный орган или систему однородных органов (например, законодательных или исполнительных). Так, в соответствии с Конституцией РФ, такой ведущий государственный орган, каковым является Президент РФ, будучи вполне самостоятельным органом власти, обладает полномочиями и законодательной, и исполнительной власти. Исполнение законодательной власти как Федеральным Собранием РФ, так и Президентом РФ в полном соответствии с Конституцией России не приводит к дроблению самой этой власти, к образованию нескольких законодательных властей. То же самое относится и к исполнительной власти, отдельные функции которой также входят в конституционную прерогативу Президента РФ. Применительно к отечественному варианту системы разделения властей Президент РФ в соответствии с действующей Конституцией, обладает рядом других важнейших полномочий, позволяющих рассматривать его и как гаранта осуществления этого принципа, и как институт согласования баланса различных властей, их взаимоограничения и взаимоконтроля. Анализ характера и объема конституционных полномочий Президента РФ позволяет говорить о появлении в традиционной трехэлементной модели разделения властей качественно иного, четвертого, элемента, а именно – президентской власти как особой и отдельной разновидности («ветви») государственной власти.

Итак, согласно ст. 11 Конституции РФ государственную власть в РФ осуществляет Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ, а в субъектах РФ (п.2 ст. 11) государственную власть осуществляют образуемые ими органы государственной власти. Тем не менее применительно к существующей де-факто в настоящее время в России системе разделения публичной власти правомерно, по нашему мнению, утверждение о наличии не традиционно трех, а именно четырех властей – президентской, законодательной, исполнительной и судебной, хотя ст. 10 Конституции РФ и говорит о разделении государственной власти на: 1) законодательную, 2) исполнительную и 3) судебную.

В-восьмых, вмещают ли основные «ветви» государственной власти – президентская, законодательная, исполнительная, судебная – в себя все властеоотношения в сфере деятельности государства (обо всех властеотношениях в обществе, разумеется, в данном случае речь не идет), не остаются ли «на обочине» конкретные специфические властепроявления? Представляется, что ответ может быть таков: да, вне действия основных «ветвей» государственной власти существуют и такие власти, которые ни к президентской, ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной властям отнести не представляется возможным. В указанном смысле действие принципа разделения властей может быть расширено, учитывая, что отдельные, выходящие за пределы основных, власти характеризуются не только своей специфичностью, но также и самостоятельностью, а органы, их осуществляющие, – подчиненностью другим органам государственной власти.

Примером может служить деятельность такого органа государственной власти, как Уполномоченный по правам человека в РФ. Согласно Федеральному конституционному закону от 26 февраля 1997 г. о нем Уполномоченный по правам человека в РФ осуществляет обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами. При осуществлении своих функций Уполномоченный по правам человека в РФ, назначаемый и освобождаемый от должности Государственной Думой Федерального Собрания РФ (п. «д» ч. 1 ст. 103 Конституции РФ) и действующий в соответствии с названным ФКЗ «независим и неподотчетен каким-либо государственным органам и должностным лицам».

В этом же плане следует говорить о месте и роли в системе разделения властей прокурорской власти. Органы прокуратуры функционально, по характеру выполняемых ими задач совместно с органами МВД России, Минюста России, ФСНП РФ, ФСБ России и таможенными органами РФ относятся к правоохранительным органам, поскольку призваны обеспечивать законность и правопорядок в обществе, защиту прав и свобод граждан. Но по государственно-правовой сущности реализуемых органами прокуратуры властных функций, по статусу и месту, занимаемому в системе государственных органов, прокурорские органы образуют особую, самостоятельную «нишу», которую можно было бы, очевидно, условно назвать «надзорно-законоприменительной».

Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» предусматривает, в частности, осуществление прокуратурой РФ надзора над исполнением законов РФ: а) органами власти субъектов РФ и местного самоуправления, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам РФ издаваемых ими правовых актов; б) органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; в) органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Важным направлением деятельности прокуратуры РФ является участие прокуроров в рассмотрении дел судами. Властные функции, осуществляемые органами прокуратуры, реализуют особый вид государственной власти – прокурорской власти.

В связи с этим отнесение Конституцией РФ органов прокуратуры (ст. 123) к судебной власти (гл. 7) является очевидным нонсенсом. Прокуратура РФ правосудие не осуществляет и судебную власть не реализует. Но этот очевидный недочет конституционного правотворчества также весьма показателен. Ни к законодательной власти (гл. 5 «Федеральное Собрание» Конституции РФ), ни к исполнительной (гл. 6 «Правительство Российской Федерации» Конституции РФ) деятельность органов прокуратуры отнести также было бы некорректно. Пришлось «приткнуть» прокуратуру к судебной власти, а как же иначе?! Предшествующая действующей Конституции РФ 1993 г. – Конституция РСФСР 1978 г., между тем, содержала специальную главу – 22, посвященную статусу прокуратуры в целом и определению основных ее функций.

В-девятых, компетенция органов государства может меняться конституционным, как правило, путем. Государственная власть, рассматриваемая и в целом, и в вариантах своих функциональных проявлений, по существу, неограниченна, что обусловлено ее суверенным характером, если, разумеется, не учитывать в качестве ограничителей объективные условия существования публичной власти. Между тем, сведение президентской, законодательной, исполнительной и судебной властей к компетенции соответствующих органов государства это – известное отождествление того и другого, из чего следует знаменитая, хотя, в принципе, и не совсем корректная формула: разделение властей = разделению труда (функций) по управлению государством, а поскольку разделение труда имеет место де-факто со времени появления государственно-организованного общества, то теми же сроками исчисляется появление и существование принципа разделения властей.