Конституционное право Российской Федерации. Учебник - Сергей Хмелевский

Во-вторых, концепция разделения властей целиком и полностью относится к власти публичной, к сфере организации и функционирования государственного механизма в целом и отдельных его элементов. Иными словами – к области государственной деятельности, оказывающей прямое и косвенное воздействие на политическую, социально-экономическую и духовную сферы общественных отношений. Государственная власть – это власть политическая и публичная. Она в отличие от других властных проявлений распространяется на все общество в целом, охватывая своим воздействием наиболее значимые в нем отношения. Но государственную власть качественно характеризует также и то, что государственно-властные веления обеспечиваются в своем применении при необходимости и мерами государственного принуждения. И уж, конечно же, она при разделении ее на отдельные «ветви», обладает такой качественной определенностью как единство и целостность. Только государственной власти присущ суверенитет – верховенство внутри страны и независимость от какой-либо иной публичной власти на международной арене.

В-третьих, концептуально-теоретические основы разделения властей восходят к пониманию единства государственной власти. При этом в правовом государстве единство публичной власти гармонично сочетается с разделением ее функций и, соответственно, с адресной ответственностью за неисполнение, ненадлежащее исполнение указанных функций. Как отмечает В. И. Шамшурин, «тут уже дело техники – отвечает ли за исполнение тех или иных функций одно или несколько лиц, один или несколько институтов (известно, что в ряде стран и в разные эпохи исполнение, например, законодательных, исполнительных и судебных функций совмещалось). Важно и принципиально, чтобы всегда было юридически ясно – за какую функцию, в какой момент и кто может быть спрошен по всей строгости закона».

Осуществление разных властных функций (законодательной, исполнительной, судебной) различными государственными органами отнюдь не противоречит пониманию власти как единого целого, вопреки утверждению ряда авторов. Признание рассматриваемого принципа в теоретическом и в практическом плане не ведет к отрицанию такого понимания власти, при котором она изначально представляет собой структурно упорядоченную целостность. Власть по своей природе едина. Поэтому если предположить, что ее «ветви» действуют полностью самостоятельно и независимо друг от друга, асинхронно преследуя различные цели, то результатом подобного развития событий будет, как правило, не стабилизация, что мы наблюдаем в действительности, а полное разрушение механизма власти, хаос в государстве, анархия в обществе. Кстати, история знает достаточно примеров, когда жесткое противостояние одной «ветви» власти другой приводило в конечном итоге к гражданским войнам, смутам, беспорядкам.

В-четвертых, основополагающая идея концепции разделения публичной власти заключается в том, что ни одна из ее «ветвей» не должна вмешиваться в прерогативы другой; тем более недопустимо слияние одной власти с другой. В 1748 г. Ш. Монтескье писал: для того чтобы предупредить злоупотребление властью, необходимо, как это вытекает из самой природы вещей, чтобы одна власть сдерживала другую; когда законодательная и исполнительная власти объединяются в одном и том же органе, тогда не может быть свободы; с другой стороны, не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной и исполнительной; наконец, хуже не бывает, если одно и то же лицо или орган станет осуществлять все три вида власти.

Иное дело – распределение функций властей (законодательной, исполнительной, судебной) по «вертикали» и «горизонтали», выраженное в соподчиненности соответствующих органов государства; распределение «вширь» и «вглубь» полномочий (компетенции) «ветвей» власти. При этом в функционировании системы структурных элементов каждой из «ветвей» власти особое значение имеет следующее:

• одно, центральное, звено полноправно, обладает всем объемом властных полномочий, свойственных «ветви» власти, обеспечивает руководство и единство в рамках ее системы; остальные звенья дополняют и уравновешивают полномочия центрального звена;

• каждое звено системы «ветви» власти имеет либо свою исключительную компетенцию, в которой оно не может быть подменено, либо свою преимущественную компетенцию, в которой оно может быть подменено рядоположенным или вышестоящим звеном не иначе как при соблюдении определенных процедур и гарантий;

• каждое нижестоящее или рядоположенное звено может участвовать в принятии вышестоящим или рядоположенным звеном решений, затрагивающих специально предоставляемые им права, как внося инициативные предложения в вышестоящие или рядоположенные органы, так и предоставляя им свои замечания и предложения по принимаемым решениям.

В-пятых, содержание концепции разделения властей предполагает тезис, что конституционная система должна предусматривать правовые способы сдерживания каждой «ветви» государственной власти другими и содержать взаимные противовесы для всех властей. Суть принципа разделения властей, считает С. С. Алексеев, не столько в том, чтобы разъединить публичную власть по ее функциям на законодательную, исполнительную, судебную, т. е. как бы «раздробить» и тем самым не позволить ей превратиться в некую всемогущую, неподконтрольную обществу силу. Суть этого принципа прежде всего в том, чтобы организовать «разделенные» власти, создать систему «сдержек и противовесов», обеспечивающую их слаженное, согласованное функционирование и развитие. В свою очередь, в самой системе «сдержек и противовесов», мер взаимного контроля решающим инструментом, способным организовать и гармонизировать публичную власть, по мнению С. С. Алексеева, выступает институт главы государства.

Не существует и никогда не существовало универсальной системы «сдержек и противовесов», тем более что в каждой конкретной стране с ее специфической организацией государственного устройства по принципу разделения властей набор элементов системы «сдержек и противовесов», равно как и реальное значение каждого из них могут существенно изменяться во времени и пространстве.

В частности, оценивая конституционную систему США, А. А. Мишин отмечал, что в ней исследование системы «сдержек и противовесов» не может быть ограничено рамками треугольника, вершинами которого являются Конгресс, Президент и Верховный суд. Современная социально-политическая база системы «сдержек и противовесов» качественно иная, чем почти два столетия назад, когда эта система создавалась. Поэтому научно обоснованный анализ системы «сдержек и противовесов» невозможен без учета той роли, которую играют в нынешней социально-политической системе США такие внеконституционные «центры власти», как федеральный бюрократический аппарат, двухпартийная система, группы давления и средства массовой информации, за каждым из которых незримо, но вполне осязаемо действует монополистический капитал.

В-шестых, между прежде всего законодательной и исполнительной властями, реализуемыми конституционными полномочиями соответствующих государственных органов, должен быть обеспечен баланс, исключающий сосредоточение всей полноты государственной власти у одной из этих «ветвей». Как свидетельствует опыт поддержания такого баланса в разных странах, под влиянием различного рода объективных и субъективных факторов он может периодически меняться в пользу либо законодательной, либо исполнительной «ветви» власти, причем каждая из них стремится изменить баланс в свою пользу.

Например, в США в XIX веке преобладающий вес в балансе властей имела по преимуществу законодательная власть в лице Конгресса. Тогда широко использовался известный тезис Дж. Локка, повторенный Дж. Мэдисоном и А. Гамильтоном, о том, что при республиканском правлении законодательная власть с необходимостью должна доминировать над исполнительной. Однако в последующем первенство в государственном механизме стало постепенно смещаться от законодательной к президентской (исполнительной) власти. Нарушение баланса законодательной и исполнительной властей в конституционной истории США отмечается в практике так называемого делегирования законодательной власти от Конгресса к исполнительной власти во главе с Президентом, имевшего место в 1930‑е годы в период «великой депрессии», в 1970‑е годы во время президентства Р. Никсона и отчасти в 1980‑е годы (президентство Р. Рейгана).

Разделение государственной власти на «ветви», относительно самостоятельные по отношению друг к другу, призвано обеспечивать, в конечном итоге, необходимый баланс интересов, который делает публичную власть цельной и единой. Этот баланс должен конституционно гарантироваться полномочиями законодательных, исполнительных, судебных органов, а споры властей должны разрешаться конституционным путем через правовую процедуру (конституционный суд).