Политика и рынки. Политико-экономические системы мира - Линдблом Чарльз

Стремление к синопсису

Как ни парадоксально, наибольшим признанием в полиархических системах пользуется синоптический, а не стратегический метод разработки политики. Таким образом, в обществах, приближающихся к модели-2, «планирование» оказывается словом, обозначающим процесс выработки политики, стремящийся к модели-1. Теория планирования в основном написана учеными (как правило, с подготовкой в области естественных, инженерно-технических, математических наук, экономики), которые считали аксиомой, что хорошее планирование должно быть полностью интеллектуальным или аналитическим. Планирование кажется им привлекательным, потому что они думают о нем как о способе заменить огрехи незрелой политики свершениями человеческого разума10. Они упустили из виду отношение анализа к общественным взаимодействиям.

Полиархические системы ближе всего подошли к синоптической разработке политики в своих попытках деполитизировать решения, принимаемые на среднем и низшем уровнях. Одним из первых примеров этого было «прогрессивное движение» в Соединенных Штатах в начале XX века, защищавшее «хорошее правительство», представленное в то время движением городских управляющих. Считалось, что профессиональный городской управляющий мог найти компетентные, научно обоснованные, даже «правильные» решения городских проблем, вместо того чтобы «политическими» способами утрясать интересы враждующих сторон. То же самое стремление к синопсису наблюдается сегодня среди тех, кто видит политику как «совместный поиск конкретных значений какого-либо более или менее предметного, объективного государственного интереса» и кто в связи с этим хочет, чтобы власть осуществлялась технически грамотными специалистами или, по крайней мере, «государственными деятелями», а не «политиками».

Другим особым проявлением стремления к синопсису является все более и более активное неумелое применение формальных методов — таких, как системный анализ, математическое программирование, анализ затрат и результатов. Эти методы являются по своему назначению синоптическими, поскольку нацелены на комплексный анализ и поиск «правильных» научных решений. Они делают все возможное для того, чтобы в формальный анализ были включены и учтены все факторы, которые могут иметь отношение к делу. Некоторым энтузиастам эти методы представляются многообещающим решением всех возможных проблем общества.

Но один из способов использовать стратегический, а не синоптический подход при штурме больших политических проблем — применение синопсиса с помощью данных методов только на малых задачах или подзадачах. Поиск решений более крупных проблем и координация решений подзадач при этом остаются в плоскости стратегического подхода. В действительности именно это и объясняет, почему данные методы внесли огромный вклад в разработку политики — они используются только для решения задач и проблем малого масштаба. До сих пор они успешно применяются не к задачам планирования в масштабах целой экономики, а к специфическим узкоограниченным задачам отдельных организаций, таким, например, как выбор систем вооружения каким-либо подразделением вооруженных сил или принятие решения о величине и месторасположении завода одной из корпораций*.

Если не доходить до крайностей, использование этих методов может согласовываться с моделью-2 и со стратегическим подходом к разработке политики, при котором эти методы необходимы для решения ограниченных задач соответствующим образом. Однако в крайнем варианте при самом претенциозном своем использовании они враждебны стратегическому подходу в выработке политики, как и модели-2. Платоновский правитель-философ, законодатель Руссо и элита модели-1, к которой по крайней мере когда-то стремилось коммунистическое руководство, — все они объединяются с рядом современных энтузиастов формального системного анализа в своей общей враждебной настроенности по отношению к стратегическому анализу, адаптированному к социальным взаимодействиям.

Корпоративное и государственное планирование

В использовании указанных формальных методов планирования наибольших успехов добиваются не правительственные учреждения, а корпорации11. Корпорации хорошо справляются с этими методами, потому что играют четко определенную роль в рыночных взаимоотношениях. Корпорация сама может поставить перед собой определенную задачу — например, определить, какая степень разнообразия продукции является наиболее прибыльной, — не беспокоясь о том, что является благом для общества или есть ли у нее самой другие обязанности, кроме зарабатывания денег. Корпоративное планирование следует рассматривать как предельный случай стратегического планирования, в котором планирование четко и полностью подчинено какому-либо процессу взаимодействий.

Противоположной синоптической крайностью было бы наличие одного-единственного органа власти на все общество в целом, который бы объединял экономическое, политическое, социальное управление в единый процесс планирования, который делал бы процесс взаимодействия ненужным. Такого органа власти не существует и никогда всерьез не предполагалось ни в одном обществе. Отсюда следует, что всем видам планирования, включая государственное планирование, необходима некоторая степень адаптации анализа к процессам взаимодействий.

Именно по этому пункту в отношении планирования государственными учреждениями существует путаница. Часто на учреждения возлагается широкая ответственность вести свою деятельность «в интересах государства». В своем формальном планировании учреждения, таким образом, обречены на безуспешные синоптические попытки определить, в чем состоит этот государственный интерес, или на тяжеловесные попытки обеспечить или, по крайней мере, не мешать достижению всего множества тех общественных ценностей или целей, которые фигурируют в их представлении о государственном интересе12. Попытка президента Джонсона привязать системный анализ к составлению финансового бюджета программ по формуле «РРВ»* потерпела неудачу именно таким образом.

Полиархические различия

В своих аппроксимациях модели-2 и практике стратегического подхода к разработке политики полиархические системы не являются совершенно одинаковыми. Они различаются между собой по характерным для каждой из них процессам взаимодействия. Для американской системы свойственно широкое распространение права «вето», благодаря чему новые политические инициативы легко остановить и отменить. У конгресса США есть приблизительно 250 подкомитетов, и у каждого их них — значительные возможности в использовании «вето»; но право «вето» применяется повсеместно, а не только в конгрессе. Соответственно, в американской системе и других подобных системах успешное проведение политики требует мобилизации широкой поддержки, специфической для данного вида политики. Противоположностью этого является британская система, в которой избиратели делают свой выбор из относительно упорядоченного списка партий, а победившая партия делегирует значительные полномочия в принятии решений премьер-министру и кабинету министров. Поэтому в дальнейшем им не приходится мобилизовывать каждый раз новую коалицию для поддержки каждого из необходимых политических решений13. Одна система действует через ряд последовательно связанных рабочих комитетов и комиссий законодательного большинства (или даже более крупных коалиций, необходимых для преодоления «вето»); другая — через одно большинство, наделенное более долговременными полномочиями и делегирующее власть и широкие полномочия в сфере принятия решений некоему органу власти, который действует вплоть до его роспуска.

Аналогично и группы интересов по-разному играют свою роль во взаимодействиях, характерных для модели-2. Они могут принимать участие в различных элементах системы как в Соединенных Штатах, или же преимущественно через тесные отношения с государственной службой, так и в Великобритании или Франции. Более того, большинство полиархических систем является многопартийными системами, склонными выбирать представителей специфических групп по религиозному, этническому или идеологическому признакам, и избранные представители этих групп затем приходят к согласию друг с другом путем парламентских переговоров14. Немногие другие, и среди них Великобритания и Соединенные Штаты, действуют через партии, которые проводят относительно больше переговоров с различными заинтересованными сторонами перед выборами, так что на выборах каждая партия предлагает избирателям комбинацию нескольких политических стратегий и решений, а не презентацию программы по единственному вопросу или проблеме15. В своем крайнем проявлении двухпартийная система позволяет избирателям решать, из кого будет сформирован кабинет, — в него войдут лидеры победившей партии. В многопартийной системе состав кабинета формируется в процессе парламентских переговоров.