Путинский федерализм. Централизаторские реформы в России в 2000-2008 годах - Виталий Иванов

Каждое государство имеет свое устройство – внутреннюю территориальную организацию, систему разделения на территориальные образования с соответствующими статусами и систему взаимоотношений между центральной властью и властями территориальных образо ваний .

Известны две основные формы государственного устройства – унитарная и федеративная . Основные характеристики федеративной формы были изложены во введении. Унитарная форма предполагает единство системы государственной власти.

В данном случае «единство» означает наличие единой (одной) системы власти. А под единством системы власти по части 3 статьи 5 нашей Конституции нужно понимать тесную вертикальную взаимосвязь между двумя системами власти , доводимую до образования единой системы исполнительной власти в пределах ведения Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения (ч. 2 ст. 77).

На выбор формы государственного устройства, а тем более на формирование конкретных моделей влияет множество факторов – исторических, этнических, культурных, экономических, политических и пр.

Федерации по общему правилу состоят из государственных (государствоподобных) образований – частей государства, обладающих (по конституции, закону, договору) всей полнотой государственной власти вне пределов ведения государства. Унитарные государства обычно разделены на административные образования , в пределах которых функционируют органы власти, подчиненные центральной власти и нередко непосредственно ею формируемые. Государственные или административные образования, как правило, имеют собственное внутреннее устройство, делятся на территориальные образования второго уровня (в России регионы делятся на районы и города регионального подчинения). Практика государственного строительства также знает массу примеров, когда в состав федерации или унитарного государства входят автономные образования , наделенные (конституцион но, законодательно) правами на самостоятельное регулирование в определенных пределах, формирование обособленной власти, правотворчество [25] . В современной Европе ряд государств целиком состоит из автономий (Италия, Испания), что дало основания ввести в теорию промежуточную форму государственного устройства – регионалистскую . Индийские штаты по факту являются не государственными, а именно автономными образованиями, самоопределение Индии себя как федерации заставляет вводить понятие «квазигосударственная автономия» (для характеристики уровня самостоятельности индийских штатов и т. п.). Россия же с момента провозглашения курса на федерализацию в 1918 г. и до заключения в 1992 г. Федеративного договора оставалась полуфедерацией, одна часть территории которой была организована как федерация (республик), а другая – как унитарное государство (делившаяся на края, области, автономные области, автономные округа).

Федеративное расщепление государственной власти в теории предполагает наличие исключительной компетенции (предметов ведения и полномочий) федерации, исключительной компетенции субъектов федерации и сферы совместной компетенции. Обычно в конституциях федеральных государств закрепляется перечень предметов ведения и полномочий федерации, компетенция субъектов федерации определяется по остаточному принципу.

С XIX в. в научных и политических кругах в России и во многих других странах велись дискуссии о возможности деления суверенитета в федеративных государствах , то есть признания суверенными как самих федераций, так и их субъектов. Пересказывать эти споры ни к чему. Совершенно ясно, что формальный суверенитет может признаваться только за государством . Субъекты федерации и т. п. обладают только государственностью – полной самостоятельностью вне пределов ведения государства (или квазигосударственностью, как штаты в Индии). В противном случае имеет место либо образование конфедерации или иного межгосударственного объединения, либо попытка выхода (или вывода) территориального образования из состава государства, либо чистая фикция (как в случае советских республик).

Следует констатировать также два принципиальных факта. Во-первых, в 1990-е гг. российские республики заявили претензии на суверенитет, приняв соответствующие декларации и включив положения о суверенитете в свои конституции. Указание на суверенитет республик было зафиксировано в Федеративном договоре (это вынужденная политическая уступка). Но нигде более на федеральном уровне эти претензии не закреплялись. И ни одна страна в мире российские республики суверенными не признала. Во-вторых, в 1993 г. была принята Конституция России, в которой нет ни слова о суверенитетах каких-либо регионов. В 2000 г. Конституционный Суд постановил, что никаких суверенитетов у республик нет и никогда не было. На этом дис куссию о делении суверенитета в России можно и нужно считать окончательно закрытой.

Сейчас наша Федерация состоит из 83 равноправных регионов (было 89, но Пермская область и Коми-Пермяцкий автономный округ в 2005 г. были слиты в Пермский край, в 2007 г. за ними последовали Красноярский край с Таймырским и Эвенкийским автономными округами и Камчатская область с Корякским автономным округом, в 2008 г. – Иркутская область с Усть-Ордынским Бурятским автономным округом и Читинская область с Агинским Бурятским автономным округом). С учетом конституционного положения о том, что вне пределов ведения и полномочий Федерации по предметам совместного ведения все регионы обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73), их следует определять именно как государственные образования.

Часто можно услышать, что современная Российская Федерация представляет собой «осколок» СССР или Российской империи, иными словами, имеет вторичное историческое значение, либо является новым государством, начавшим свое существование «с чистого листа». И то и другое – заблуждения.

Российская Федерация – историческая продолжательница СССР, РСФСР, Российской империи, Московского государства. Несмотря ни на что фактический континуитет у нас никогда не прерывался [26] . 17-летняя история Российской Федерации представляет собой этап единой многовековой российской истории. Хорошо, что в 1990-е гг. тогдашним руководителям хватило ума не пытаться строить «новую Россию» через полное официальное отрицание советского периода. Отдельные попытки были, но, к счастью, слабые, непоследовательные и безрезультатные. Сочувствие вызывают те, кого удивляет или тем более возмущает «смешение эпох», например, в нынешней государственной символике, сохранение многих советских памятников и некоторых праздников. Эта политика – правильная, ее нужно продолжать.

С формальным континуитетом все сложнее. В феврале 1917 г. Российская империя была разрушена революцией. Переходный период затянулся до октября (ноября), пока власть не захватили большевики и не было создано новое государство. С весны 1918 г. оно стало называться Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика (РСФСР). Вместе с рядом других государств, созданных на территории бывшей Империи, 30 декабря 1922 г. РСФСР образовала Союз, то есть еще одно новое государство. Его члены утратили свои суверенитеты (фактические, ведь сугубо формально они суверенными остались – согласно фиктивным конституционным декларациям и официальной доктрине). [27]

В 1991 г. Союз был ликвидирован. В подписанном 8 декабря руководителями РСФСР, Украины и Белоруссии Соглашении о создании Содружества Независимых Государств констатировалось, что СССР прекращает свое существование. 12 декабря Соглашение было ратифицировано российским Верховным Советом. В тот же день было принято Постановление о денонсации Россией Союзного Договора 1922 г. Наша страна вновь стала государством. Собственно, это уже означало окончательную ликвидацию Союза, поскольку без отдельно взятой России его существование было немыслимо. Однако политически и юридически процесс затянулся еще на две недели. 13 декабря руководители Казахстана, Киргизии, Таджикистана, Туркменистана и Узбекистана на специальной встрече одобрили демонтаж Союза и создание СНГ, но высказались за участие в этом всех союзных республик, как тех, кто уже объявил о своем выходе, так и тех, кто этого не сделал. На конференции в Алма-Ате 21 декабря были подписаны Протокол, которым круг учредителей СНГ был расширен до 11 республик и Декларация, фиксировавшая, что с образованием СНГ СССР прекращает существование. 25 декабря Президент СССР Михаил Горбачев сложил с себя полномочия Верховного Главнокомандующего. Также в этот день РСФСР сменила наименование на Российскую Федерацию – Россию.