Европейское право - Татьяна Михалева

В декабре 2000 г. главы государств и правительств стран – членов Европейского союза собрались в Ницце для внесения изменений в Договор о Европейском союзе и Договоры об учреждении сообществ. В результате был подписан новый договор – Ниццкий[95]. Основная задача этого Договора – институционная реформа, связанная с предстоявшим увеличением числа государств – членов ЕС. Реформирование институтов ЕС коснулось, в частности, изменения состава Европейской комиссии, процедуры голосования в Совете, представительства стран-членов в Европейском парламенте, определения полномочий Суда справедливости и Суда первой инстанции и др. Однако эти изменения не коснулись вопроса правосубъектности.

Таким образом, в тексте Договора о Европейском союзе с изменениями, внесенными Амстердамским договором и Договором в Ницце, не содержалось положений о предоставлении Европейскому союзу статуса юридического лица.

Внешняя компетенция вплоть до вступления в силу Лиссабонского договора осуществлялась сообществами. Полномочия по заключению международных договоров в Учредительных договорах сообществ уполномочивали их на такое заключение. Союзу такие полномочия не были приданы ни Маастрихтским договором, ни последующими. Так, в ст. 24 Маастрихтского договора говорится о заключении международных соглашений в рамках второй и третьей «опор»[96], но речь идет не о полномочиях союза, а о полномочиях Совета. Согласно этой статье такие соглашения заключаются Советом по рекомендации председательствующего государства-члена.

Что касается взаимоотношений с международными организациями, то согласно ст. 18 и 19 Маастрихтского договора Европейский союз призван был способствовать выработке единой позиции государств-членов в таких организациях[97]. Государства-члены, в свою очередь, в силу ст. 37 должны были защищать общие позиции в этих организациях. Но юридически взаимоотношения с международными организациями устанавливаются самими государствами-членами и сообществами (ст. 181 Договора, учреждающего Европейское сообщество).

Но ситуация на практике сложилась не так однозначно, как в праве. Сообщества, участвуя в международных договорах, международных конференциях, являясь членами международных организаций, фактически представляли Союз в целом. В рамках Союза был создан специализированный аппарат внешнеполитического сотрудничества, а председательствующее государство-член в лице его главы выступало в роли Верховного представителя Союза в сфере международных отношений.

Кардинальные изменения в этом отношении были введены Лиссабонским договором. Согласно ст. 23 Договора о ЕС в редакции Лиссабонского договора «Европейский союз становится правосубъектным»[98]. Это означает, что ЕС может заключать международные договоры во всех сферах его компетенции в четырех случаях:

– если это предусмотрено основополагающими договорами ЕС;

– если того требует достижение целей, означенных в договорах;

– если того требует юридически обязательный документ ЕС;

– если данный договор может «повлиять на общие правила ЕС или изменить их».

Государства-члены имеют право заключать любой международный договор при условии, что он не противоречит соглашениям, подписанным ЕС, или не относится к зоне компетенции Союза.

Договором о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора, наделившего Европейский союз правосубъектностью, закреплена следующая процедура по заключению международных соглашений от лица ЕС: Совет ЕС дает согласие на проведение переговоров после получения на то соответствующих рекомендаций Еврокомиссии и Верховного представителя по иностранным делам и политике безопасности, он также назначает главу делегации или представителя от ЕС и принимает решение о подписании договора. Европейский парламент имеет совещательную роль, за исключением положений договора, к которым применимы юридические процедуры, и соглашений о присоединении к Европейской конвенции по защите прав человека и основных свобод[99].

7.5 Полномочия Европейского совета и институтов Европейского союза в сфере общей внешней политики и политики безопасности

В настоящее время положения об общей внешней политике и политике безопасности (англ. Common Foreign and Security Policy, сокр. ОВПБ, англ. CFSP) содержатся в специальном разделе учредительного договора в редакции Лиссабоннского договора – раздел V Договора о Европейском союзе «Положения об общей внешней политике и политике безопасности»[100]. В отличие от Европейских сообществ ОВПБ не представляет собой отдельную организацию с собственной правосубъектностью (хотя правовые акты в этой области издаются как акты ОВПБ). Поэтому следует вести речь не о ОВПБ как таковой, а о компетенции Европейского союза и его институтов в целом в рамках общей внешней политики и политики безопасности.

Предметом ОВПБ являются, прежде всего: вопросы обеспечения мира и безопасности в Европе и на планете в целом; предотвращение и устранение вооруженных конфликтов; охватывает «все сферы общей внешней политики и политики безопасности». Это означает, что нет таких сфер международных отношений, которые составляли бы исключительную компетенцию государств-членов и в которые союзу запрещено было бы вмешиваться в рамках ОВПБ.

В рамках общей внешней политики и политики безопасности Европейский союз:

• устанавливает принципы и общие ориентиры ОВПБ, которым должны следовать все государства-члены и институты союза;

• принимает общие стратегии – программные документы, в которых фиксируются приоритетные направления политики союза по отношению к отдельным странам и географическим регионам (например, общая стратегия 1999 г. по отношению к России);

• разрабатывает общие позиции, определяющие подход Союза к конкретным внешнеполитическим проблемам;

• утверждает общие акции, на основании которых выполняются оперативные действия на международной арене (назначение специальных представителей за рубежом, посылка наблюдателей на выборы, введение политических санкций против «третьих стран» и др.);

• издает решения, в том числе по организационным вопросам (например, решение «Об учреждении Военного комитета Европейского союза»);

• заключает международные соглашения с иностранными государствами.

До вступления в силу Лиссабонского договора официальным представителем Европейского союза по вопросам общей внешней политики и политики безопасности являлось государство-член, председательствующее в Совете (Председатель Совета Европейского союза), от имени которого обычно выступал его глава правительства и министр иностранных дел.

В 1999 г. в Европейском союзе введена должность постоянного представителя по внешнеполитическим вопросам. Эта должность совмещалась с постом Генерального секретаря Совета: Генеральный секретарь Совета Европейского союза – Верховный представитель по общей иностранной политике и политике безопасности (с 1999 г. по декабрь 2009 г. – X. Солана, с декабря 2009 г по ноябрь 2014 г. – К. Эштон, с ноября 2014 г. по настоящее время – Ф. Могерини).

На важнейших международных встречах Европейский союз представляла так называемая «тройка» в составе руководителя государства – председателя совета, Генерального секретаря – Верховного представителя и Председателя Европейской комиссии.

Договором о ЕС в редакции Лиссабонского договора предусмотрено новое название должности – Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности. Европейский Совет по согласованию с председателем Евро-комиссии квалифицированным большинством назначает Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (ст. 27 Договора о ЕС).

Верховный представитель осуществляет общую внешнюю политику и политику безопасности Европейского союза путем внесения предложений и реализации уже достигнутых договоренностей. Главное нововведение Договора о реформе заключается в том, что Верховный представитель Союза по иностранным делам и политике безопасности возглавляет Совет ЕС, заседающий на уровне министров иностранных дел. Он также является одним из вице-председателей Комиссии, в сферу компетенции которого входят внешние связи ЕС с миром.

Помимо Верховного представителя полномочия ЕС в сфере общей внешней политики и политики безопасности осуществляются через иные институты.

Поскольку стратегической целью ЕПОБ выступало создание общих оборонных структур Союза, в рамках ЕПБО началась реализация франко-британского плана по созданию Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР) и датско-нидерландской программы формирования Европейского полицейского корпуса. Согласно первому плану предусматривается создание Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР), находящихся в прямом подчинении ЕС и способных разворачивать в двухмесячный срок воинский контингент численностью 50–60 тыс. человек для проведения гуманитарных и миротворческих операций в Европе и, возможно, в других регионах планеты. Данный проект был поддержан Вашингтонским саммитом НАТО в апреле 1999 г.