Современные проблемы организации публичной власти - Коллектив авторов

Весьма показательными в этом плане являются высказанные в научной литературе оценки практики реализации Федеральным Собранием его нового контрольного полномочия по заслушиванию ежегодного отчета Правительства, которое оно приобрело в результате принятия в 2008 году соответствующего закона о поправке к Конституции. Так, В. И. Фадеев отмечал, что анализ постановлений Государственной Думы, принятых по итогам трех отчетов Правительства перед нижней палатой российского парламента в 2009–2011 годах, показывает, что «в них не находит в должной мере своего отражения контрольный потенциал Думы»[126]. Нижняя палата Федерального Собрания ограничивается констатацией поддержки стратегии Правительства и признает необходимость совершенствования законодательства в целях поддержки экономического развития. В итоге, В. И. Фадеев приходит к заключению о том, что отчеты Правительства пока не стали «общественно и политически значимым событием в жизни страны»[127]. Слабость этого правового института имеет предпосылку в отсутствии правовых последствий отчетов. Фактически до сведения парламентариев доводится определенная информация, которая ни к чему их не обязывает и не побуждает[128].

Выразительным примером тактики самоограничения по отношению к президентским инициативам, избранной Федеральным Собранием, стало принятие в 2014 году поправки к Конституции о фактическом упразднении Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и об усилении роли Президента в формировании органов прокуратуры и контроле над ними.

Идея объединения Верховного и Высшего Арбитражного Судов была сформулирована главой государства в выступлении на пленарном заседании Международного экономического форума в Санкт-Петербурге 21 июня 2013 г. в императивной форме: «В целях обеспечения единых подходов к разрешению споров с участием как граждан, так и организаций, а также споров с органами государственной власти и органами местного самоуправления предлагаю объединить Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд, для чего будет необходимо внести поправки в Конституцию России. Вопрос серьезный, нужно все тщательно продумать и взвесить. Прошу Администрацию Президента, представителей органов судейского сообщества, парламента объединить свои усилия в этой работе. Просил бы вас подготовить к рассмотрению этот вопрос на осенней сессии. Сам проект закона будет внесен в парламент в ближайшее время»[129].

В июле 2013 г. на сайте «Российская общественная инициатива» появилась инициатива о запрете объединения высших судов, но спустя почти год за нее было подано чуть больше тысячи голосов (на май 2014 г. – 1275 голосов)[130]. 7 октября 2013 г. Президент внес законопроект о поправках в Государственную Думу. Три чтения законопроекта состоялись 12, 20, 22 ноября. За принятие проекта в третьем чтении проголосовали 346 депутатов; 95 депутатов (главным образом, фракция КПРФ), 9 депутатов (фракция «Справедливая Россия») не принимали участия в голосовании. 19 ноября в Государственную Думу было направлено письмо юридической общественности (подписанное руководителями 103-х юридических компаний), содержавшее весьма убедительные аргументы[131] против стремительной реформы. Адресовано оно было главе государства, а также председателям палат парламента, и не получило никакого отклика. 27 ноября проект поправок был одобрен Советом Федерации единогласно (на заседании присутствовало 148 человек). Никаких новых вразумительных аргументов за объединение судов в ходе обсуждения проекта поправок в палатах не прозвучало. Меньше месяца потребовалось законодательным собраниям всех субъектов Федерации для рассмотрения и одобрения проекта закона о поправке. 29 января эти результаты были установлены Советом Федерации, а 5 февраля 2014 г. Закон о поправке был подписан Президентом вместе с законами о новом Верховном Суде и о порядке отбора кандидатов в его первоначальный состав. За 4 месяца (с 7 октября 2013 г. по 5 февраля 2014 г.) была проведена сложнейшая правовая реформа.

Приведенная ситуация показывает, что абсолютная фактическая зависимость законодательной власти от Президента возникла на основе конституционных норм и в целом им не противоречит, поскольку парламентарии добровольно соглашаются с позицией главы государства, осуществляя свои полномочия. То, какими правовыми средствами обеспечивалось достижение такого рода единодушия ветвей власти, можно увидеть на примере порядка формирования Совета Федерации. Последний по времени порядок формирования Совета Федерации, закрепленный Федеральным законом от 3 декабря 2012 г. № 229-ФЗ[132], не предусматривает прямого влияния Президента на данный процесс в отличие от предшествовавшего периода. Но большинство сенаторов нынешнего состава верхней платы получили свои полномочия в соответствии с прежним порядком формирования Совета Федерации, предусмотренным последней редакцией Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 113-ФЗ[133]. Представитель от исполнительного органа назначался единолично высшим должностным лицом субъекта федерации, а представитель от законодательного органа избирался тайным голосованием[134]. Соответственно глава государства имел правовую возможность контролировать данный процесс через упомянутые региональные властные структуры, находившиеся от него в правовой и организационной зависимости[135]. С возвращением непосредственных выборов высших должностных лиц субъектов Федерации в 2012 году возникли новые правовые предпосылки для воздействия на результаты данного процесса уже через «Единую Россию» с использованием, так называемого, муниципального фильтра. Суть его состоит в том, что выдвижение кандидата политической партией или его самовыдвижение должны быть поддержаны от 5 до 10 % депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований, находящихся на территории данного субъекта. Конкретное число устанавливается законом субъекта. Кандидатам-«самовыдвиженцам» надлежит еще собрать подписи избирателей в количестве, установленном законом субъекта.

Для партии, обладающей большинством в муниципальных образованиях, легче собрать подписи в поддержку кандидата. Кроме того, можно подсчитать оптимальный процент «муниципального фильтра», подходящего для такой партии, поскольку известно количество депутатов в муниципальных образованиях на территории конкретного субъекта РФ[136]. Таким образом, в Совете Федерации вновь окажутся представители «Единой России», но уже не за счет воздействия главы государства, а благодаря новой избирательной технологии.

Важной конституционной гарантией самостоятельности парламента является то, что даже в случае роспуска ее нижней палаты, полномочия последней «не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания – Советом Федерации»[137]. Есть у законодательного органа и контрольная функция, не закрепленная непосредственно в Конституции, но вытекающая из ее предписаний, а также соответствующие полномочия, направленные на ее реализацию, проблемы с конституционным закреплением которых пока еще тоже в полной мере не разрешены.

Конституция после внесения в нее поправок в 2014 году[138] предоставила Президенту еще большие возможности по воздействию на правоохранительные органы: он сохранил свои полномочия по представлению кандидатур для назначения Советом Федерации судей Конституционного Суда и Верховного Суда, а также по назначению судей других федеральных судов (п. «е» ст. 83), но кроме того, как уже упоминалось, приобрел новые полномочия в отношении органов прокуратуры. В июле 2014 г. у главы государства появились и дополнительные полномочия по формированию Совета Федерации[139]. Согласно поправке от 21 июля (ч. 2 ст. 95), появились члены Совета Федерации – представители Российской Федерации. Назначаются они Президентом РФ. Их число не должно превышать 10 % от числа членов Совета Федерации, представляющих региональные органы государственной власти. Закон запрещает вновь избранному Президенту в свой первый срок освобождать от должности таких представителей, если они были назначены до его вступления в должность. Исключения могут быть предусмотрены федеральным законом (ч. 4 ст. 95 Конституции).

Подобная система назначений ставит судей, прокуроров и членов Совета Федерации в зависимость от Президента и его Администрации, приобретающей дополнительные полномочия по подбору соответствующих кадров. Между тем, Президент, как видно из положений Конституции, не имеет никакой организационной зависимости от законодательной и судебной власти. Невозможно вообразить, что при нынешнем способе формирования Совета Федерации, судебных органов и состоянии партийной системы может возникнуть перспектива отрешения главы государства от должности. Полной независимостью от других властей он обладает и в принятии предусмотренных его полномочиями решений. Конституция допускает его консультации с другими государственными органами, но не требует их. Глава государства может действовать и без учета мнений последних.