Конец власти. От залов заседаний до полей сражений, от церкви до государства. Почему управлять сегодня нужно иначе - Мойзес Наим

Так что когда политики в наши дни претендуют на “мандат”, чаще всего им не на что рассчитывать. Слишком редко встречается чистая победа на выборах, которая оправдывает данную терминологию. Политологи указывают на то, что даже в Соединенных Штатах, где благодаря двухпартийной системе обычно четко понятно, кто победил, а кто проиграл, лишь одни из недавних президентских выборов (перевыборы Рональда Рейгана в 1984 году, когда он одержал победу над Уолтером Мондейлом) завершились тем, что можно назвать “полной победой”. Рейган не только одержал полную победу во всех штатах, кроме одного, и в округе Колумбия, но еще и получил солидную долю реальных голосов – 59 % (результат, который после него не удалось ни повторить, ни превзойти ни одному кандидату в президенты США){118}. В системах с тремя, четырьмя, пятью и более крупными партиями и множеством разрозненных мелких такая победа еще менее вероятна.

Таким образом, высокое искусство управления теперь сильнее зависит от куда более грязного практического навыка: умения сформировать и сохранить коалицию. И политическая игра, без которой не обходится ни одна коалиция, дает мелким партиям больше возможностей требовать определенных политических уступок или министерских постов. В условиях политической разрозненности быть мелкой партией выгодно. Партии, которые находятся на периферии политической деятельности (то есть партии экстремистских взглядов или те, чья работа посвящена какой-то одной определенной проблеме, а также партии, которые представляют интересы одного-единственного региона), могут получить больше власти, не тратя силы на то, чтобы привлечь обычных “умеренных” избирателей. Шовинистическая либертарианская “Лига Севера” в Италии, ультраправая партия министра иностранных дел Израиля Авигдора Либермана, потенциальные сепаратисты из бельгийской Фламандской народной партии и различные коммунистические партии в национальном парламенте и региональных ассамблеях Индии обладают очень большим влиянием в коалициях с другими партнерами, которые не согласны с их взглядами, но вынуждены идти на сотрудничество. Так, в декабре 2011 года ожесточенный отпор двух партий в составе коалиции, которую возглавляет партия “Индийский национальный конгресс”, вынудил премьер-министра Манмохана Сингха пойти на унизительную уступку и отказаться от плана позволить иностранным супермаркетам владеть 51 % собственных предприятий.

Споры из-за коалиций отражают компромиссы, на которые “победитель” выборов вынужден соглашаться с самого начала. По результатам выборов в мае 2010 года в Великобритании ни одна из партий не получила большинства в Палате общин, так что консерваторам под руководством Дэвида Кэмерона пришлось формировать коалицию с либеральными демократами, возглавляемыми Николасом Клеггом: тут необходимо заметить, что эти две партии, помимо прочего, совершенно по-разному относятся к вопросам иммиграции и европейской интеграции. Но в итоге обеим партиям пришлось пойти на существенные уступки. Однако иногда создать коалицию не получается. В 2010 году в Нидерландах четыре месяца не было правительства. В Бельгии и того хуже. В 1988 году бельгийские политики установили своеобразный рекорд: им потребовалось 150 дней, чтобы сформировать коалицию. Может показаться, что дальше уже некуда, однако в 2007–2008 годах из-за растущих разногласий между фламандскими регионами Бельгии, где говорят по-голландски, и франкоязычными валлонами страна девять с половиной месяцев жила без правительства, в то время как фракции экстремистов открыто призывали Фландрию выйти из состава федерации. После очередной затянувшейся тупиковой ситуации то правительство ушло в отставку в апреле 2010 года. В феврале 2011 года Бельгия превзошла Камбоджу по продолжительности времени, проведенного без правительства; наконец 6 декабря 2011 года, спустя 541 день безвластия, новый премьер-министр принес присягу и вступил в должность. При этом, что характерно для ослабления власти политиков, экономика и общество, несмотря на сложившуюся абсурдную ситуацию и растущий правительственный кризис, продолжали функционировать как ни в чем не бывало, не хуже, чем в соседних европейских государствах. Так что сформировать коалицию противостоящие друг другу партии вынудило исключительно снижение кредитного рейтинга Бельгии по версии компании Standard & Poor’s{119}.

Недавнее исследование прочих аспектов формирования правительства, срока его деятельности и завершения полномочий также приводит доказательства упадка власти. Любопытные данные удалось получить скандинавским ученым, которые собрали подробную информацию по правительствам 17 европейских демократических государств начиная с конца Второй мировой войны или, в отдельных случаях, с того момента, когда в исследуемых странах (например, в Греции, Испании и Португалии) наконец установился демократический строй. В исследовании приняли участие Германия, Франция, Великобритания и прочие крупнейшие европейские игроки. И даже несмотря на то, что результаты исследования неприменимы, скажем, к Индии, Бразилии или ЮАР, они все-таки убедительно доказывают, что в наше время политика в демократических государствах переживает перелом. Приведем примеры.

Исчезают преимущества, которыми пользовались традиционные игроки

Глобальная тенденция такова, что несмотря на то, что сложившиеся партии и коалиции пользуются такими неотъемлемыми преимуществами, как популярность и финансовая поддержка, они все же могут потерять часть голосов, хотя бы потому, что их сторонники разочаровываются в их деятельности, а их оппоненты находят повод для критики. В последние годы такие прецеденты случаются все чаще: анализ 17 традиционных европейских демократических государств показал, что каждое десятилетие начиная с 1940-х годов действующие игроки при перевыборах теряют все больше голосов. В 1950-е годы они теряли в среднем 1,08 % избирателей; к 1980-м годам эта цифра уже составила 3,44 %, а в 1990-х выросла почти в два раза – до 6,28 %. В 1950-х годах 35 кабинетов министров в странах, участвовавших в исследовании, одержали победу на перевыборах, а 37 – проиграли. В 1990-х годах были переизбраны всего 11 кабинетов министров, а 46 потерпели поражение. Ханне Марте Наруд и Генри Вален, политологи, которые проводили исследование, также отметили, что эта тенденция одинаково сильна как в странах с давними демократическими традициями, таких как Великобритания и Нидерланды, так и в новых демократиях типа Греции или Португалии. Другими словами, тенденция никак не связана со сроком давности и степенью укорененности демократии в стране{120}.

Правительства чаще уходят в отставку

Факты свидетельствуют о том, что со времен Второй мировой войны правящие коалиции или кабинеты министров все чаще уходят в отставку до истечения срока полномочий из-за политической борьбы. Политологи выделяют два типа окончания деятельности кабинета министров. Один – формально-юридический, то есть обусловленный конституционными особенностями конкретной страны или ситуацией, когда по закону необходимо проводить выборы или же премьер-министр неожиданно скончался и ему надо найти замену. Второй тип прекращения деятельности кабинета министров – уход в отставку по собственному усмотрению, то есть обусловленный политической нестабильностью, когда кабинет министров уходит в отставку из-за политических разногласий или утрачивает доверие парламента. Согласно исследованию, основанному на данных из тех же 17 демократических европейских государств начиная с 1945 года, в 1970-х и 1980-х годах кабинеты министров чаще, чем в предыдущие десятилетия, уходили в отставку по собственному усмотрению, нежели по формально-юридическим причинам (72,9 % и 64,7 % соответственно). В 1990-х годах соотношение сбалансировалось, и число случаев прекращения деятельности по формально-юридическим причинам сравнялось с количеством отставок по собственному усмотрению{121}.

Неудивительно, что в первое десятилетие XXI века тенденция к выходу в отставку по собственному усмотрению усилилась. Вследствие разразившегося в 2008 году финансового кризиса правительства теряли авторитет, кабинеты министров терпели неудачи, коалиции распадались, министров увольняли, и ранее неуязвимые партийные лидеры были вынуждены покидать свои посты. По мере того как экономические проблемы в Европе становились все серьезнее, становилось ясно, что власть имущие не в силах справиться с кризисом.

Даже за пределами парламентской системы встречается множество примеров того, что ограничения ослабляют полномочия, которые дает победа на выборах. В США одним из источников растущего разочарования для каждого нового правительства стал срок, в течение которого кандидат вынужден дожидаться одобрения Сената. Исследователь из Университета Нью-Йорка Пол Лайт заметил: “В 19641984 годах растянувшийся на полгода процесс выдвижения и одобрения был делом практически неслыханным”. В те годы только 5 % кандидатов ждали утверждения дольше полугода. Сейчас же, учитывая современную волокиту, это считается невероятно быстро. Между 1984 и 1999 годами, как выяснил Лайт, 30 % кандидатов, получивших назначение, ждали утверждения более шести месяцев. С другой стороны, быстрые утверждения (те, которые занимают от одного до двух месяцев) в 1964–1984 годах составляли 50 % случаев, а в 1984-1999-м – только 15 %. В следующее десятилетие по мере роста политической поляризации эта тенденция усиливалась.