Бюрократия. Теоретические концепции: учебное пособие - Сергей Кабашов

Людовик XIV правил из своего двора, но не при помощи этого двора. Существовала другая структура, имевшая непосредственное отношение к государственному управлению и выступавшая как средство личной власти короля. Центральный административный аппарат был представлен системой административных органов, возглавляемых министрами, которые были ответственны непосредственно перед королем.

Первостепенную роль играл Государственный совет. На нем обсуждались важнейшие проблемы внутренней и внешней политики, войны и мира. До смерти кардинала Мазарини Совет был многочисленным. В период личного правления Людовика XIV состав Государственного совета менялся, не превышая шести членов, но неизменно соблюдалось правило, сформулированное самим королем: «Никогда не допускать в Совет ни одно духовное лицо, и особенно кардиналов». Итоги обсуждения имели чисто консультативное значение. Последнее слово всегда оставалось за королем, принимавшим окончательное решение.

Финансовый совет, созданный после ареста министра финансов Н. Фуке, играл большую роль в системе государственных учреждений. Он заседал в присутствии короля два раза в неделю. Совет определял бюджет государства, устанавливал размеры налогов и их распределение, утверждал финансовую отчетность.

Совет депеш собирался раз в две недели. Он представлял собой коллегиальное министерство внутренних дел. Государственные секретари выступали с сообщениями о положении дел в тех провинциях, за управление которыми они несли ответственность. Заседания были формальными — все вопросы предварительно рассматривались королем.

Упомянем также Совет сторон, или Частный совет. Он объединял до 30 государственных советников, интендантов. Заседания вел канцлер. Рядом с ним всегда стояло пустое кресло короля. Совет сторон являлся высшей административной инстанцией. По пятницам заседал Совет по вопросам совести — настоящее министерство культов. На его заседаниях присутствовал король, претендовавший на роль религиозного лидера Франции и Европы.

Вся система высших государственных учреждений действовала без сбоев, с точностью хорошо отрегулированного часового механизма. У пульта управления стоял король. Однако у министров был свой надежный и испытанный способ сохранения власти; они «топили» монарха в бумажном море, из которого выплыть собственными силами ему не удавалось.

Сосредоточивая управление всеми делами государства в своих руках или руках министров, Людовик XIV окончательно утвердил во Франции систему бюрократической централизации. Идя по стопам кардиналов Ришелье и Мазарини, он уничтожил в областях провинциальные штаты, отменил остатки самоуправления в городах. Все местные дела решались или в столице или королевскими чиновниками, действовавшими по инструкциям и под контролем короля. Во Франции эффективные, контролируемые центром административные органы начали развиваться во второй четверти XVII в., главным образом в силу необходимости эффективного сбора налогов. Решающее значение в этом процессе имела должность провинциального интенданта.

Однако интенданты, назначаемые во времена кардиналов Ришелье и Мазарини, существенно отличались от королевских комиссаров времен Людовика XIV: во-первых, они назначались не на постоянной основе, а временно и для выполнения особых поручений; во-вторых, они не посылались во все части Франции; в-третьих, они являлись не администраторами, а ревизорами, проверявшими деятельность независимых местных чиновников.

Людовик XIV и его министры хорошо усвоили уроки Фронды и поэтому лишили реальной власти губернаторов провинций и городов. Местные правители своих войск больше не имели и жили под недремлющим оком короля при его дворе. Они сохранили почетные, престижные должности, но фактически стали безвластными. Вместо губернаторов 25 административно-территориальными областями страны (женералите) управляли королевские чиновники — интенданты. Главные обязанности интендантов — налоговые. Но вмешивались они и в хозяйственную жизнь провинции, интересовались состоянием урожая, почв, развитием торговли, промышленности, содействовали набору рекрутов. Интенданты стали «руками, глазами и ушами государевыми» на всей территории Франции.

Абсолютизм не уживался с муниципальными свободами. И они были ограничены. Людовик XIV отменил выборность мэров. Деньги, правда, могли изменить положение: города имели право выкупить разрешение на избрание своих должностных лиц. Все продавалось и покупалось во французском королевстве, в т. ч. и парламентские должности. Только значение их упало, т. к. права парламентов были урезаны. Парламентскую самостоятельность ограничила и система кодексов, определивших важнейшие правовые нормы: гражданский, уголовный, морской, колониальный, торговый, ордонанс по вопросам вод и лесов. Появился и полицейский контроль над судебной деятельностью.

К концу правления Людовика XIV вся Франция управлялась тридцатью королевскими комиссарами. Они стали постоянно действующими чиновниками и, что самое важное, превратились в администраторов, которые вмешивались во все и занимались всем.

В управлении страной все подводилось под одну мерку, но лишь настолько, насколько это было нужно для усиления власти короля, во всем же остальном в провинциальном быту царствовало унаследованное от эпохи феодального раздробления чисто хаотическое разнообразие устарелых законов и привилегий, нередко стеснявших развитие жизни страны.

Особенностью процесса бюрократизации французской монархии, как ни в какой другой европейской стране, стало распространение коммерциализации государственного управления, т. е. узаконенной торговли государственными должностями.

Фактически в течение XIV и XV вв., когда закладывались основы сословной монархии во Франции, покупка должностей была в достаточной мере распространенной. Введенная в 1604 г. «полетта» (названная по имени французского министра, предложившего за занятие должности выплачивать значительную сумму в казну короля) заложила правовое основание коммерциализации управления во Франции.

Но беспрецедентный масштаб торговли должностями стал отличительной чертой правления именно Людовика XIV. В этом отношении большое значение имела деятельность Кольбера, генерального контролера (министра финансов), которого королю рекомендовал перед своею смертью кардинал Мазарини. Никто до Кольбера не приводил коммерциализацию государственного управления в такую строгую и последовательную систему, какая господствовала при нем во Франции.

На это были свои причины. Финансовые затруднения монархии совпали с распространением в обществе спроса на почетные должности. Такой спрос исходил не от обедневших знатных дворян-землевладельцев, а от честолюбивых семейств, наживших состояние в торговле и в финансовой сфере. Занятие должности было одним из основных средств для людей из средних слоев общества в получении престижных званий и дворянского титула. Чиновник владел должностью и сопутствующими ей привилегиями почти как земельной собственностью, вследствие чего королевская власть была не в состоянии полностью подчинить себе разбухший чиновничий аппарат.