Энциклопедический словарь (П) - Ф. Брокгауз

II. Две идеи лежат в основании политической философии XVIII века: первая определяет форму, вторая – содержание П. власти. Первая известна под именем теории разделения властей; вторая – под именем теории правового государства (в первоначальном, индивидуалистическом смысле этого слова). Чтобы выяснить юридическую природу правительственной власти, ее значение и роль в современном государстве, необходимо остановиться на вышеупомянутых двух теориях. Родоначальником теории разделения властей является Монтескье. Он впервые категорично указал на опасность, которая грозит свободе от соединения законодательной, исполнительной и судебной власти в одних и тех же руках. Если законодательная и исполнительная власть, говорит он, «нераздельны друг от друга, в государстве нет свободы, потому что монарх или собрание могут создавать тиранические законы, чтобы их тиранически исполнять. Точно так же не может быть свободы, если судебная власть не отделена от законодательной или исполнительной, ибо в первом случае судья будет законодателем, во втором он будет иметь силу притеснителя. Все погибло, если эти три власти соединены в руках одного и того же лица, аристократического собрания или народа». Теорию разделения властей Монтескье сближает с теорией координации или уравновешивания их. Чтобы учредить умеренное правление, необходимо урегулировать власти, прибавить, так сказать, гирю к одной для того, чтобы она уравновешивала другую. Власти должны быть равносильны: они должны взаимно останавливать друг друга и либо действовать согласно, либо пребывать в равновесии, т. е. бездействовать вовсе. Не подлежит, однако, никакому сомнению, что разделение властей, понимаемое как их уравновешение, находится в прямом противоречии с принципом единства государственной власти; именно потому немецкая публицистика, в лице своих корифеев – Роберта Моля, Лоренца Штейна, Лабанда и др. – высказалась так решительно и безусловно против теории Монтескье. Если государственная власть едина, в таком случае в государстве необходимо должна существовать верховная власть, воля которой, именуемая законом, определяет организацию и деятельность всех остальных властей и является самоопределением государства. Правильно понимаемое разделение властей ничего общего с разделением власти не имеет. Чтобы избежать недоразумений, лучше говорить, как это и делает сам Монтескье, не о разделении, а только о распределении (distribution) трех властей, т. е. трех функций одной и той же власти. Теория разделения властей – или, точнее, распределения функций власти – требует отделения правительственной и судебной власти от законодательной не для того, чтобы поставить их рядом с нею, а для того, чтобы их подчинить ей; она требует подзаконности правительственной и судебной власти. В этом своем значении рассматриваемая теория является основным началом, краеугольным камнем западноевропейского конституционализма. В ней заключается ключ к пониманию характера и природы правительственной власти в правовом государстве. По учению Монтескье, в Англии законодательная власть принадлежит парламенту, т. е. палате пэров и палате общин, исполнительная – королю, судебная – постоянному учреждению не принадлежит вовсе, а выполняется коллегией присяжных, выбираемых из среды народа, таким образом, по мнению Монтескье, монарх является главой одной лишь исполнительной власти. Если бы монарх принимал участие в законодательстве по праву законодательствовать (par la faculte de statuer), в государстве не было бы свободы. Но, с другой стороны, монарху должно быть предоставлено право останавливать решения законодательной власти, потому что иначе она стала бы деспотической и могла бы лишить короля его прерогатив. Монарх стоит вне законодательной власти; его участие в законодательстве имеет чисто отрицательный характер: оно выражается в так называемом. veto. Закон создается законодательным корпусом, но монарх, подобно римским трибунам, может наложить свое veto, умертвить уже живой закон. Политическая теория Руссо, во многих отношениях отличная от теории Монтескье, сходится с нею во взгляде на короля, как на исполнителя, слугу законодательной власти, при чем органом ее является не парламент, а весь народ. Всякое законное правительство, говорит Руссо, должно быть республиканским; следовательно, и монархия есть не что иное, как республика («Contrat soc.», гл. 6, кн. II). В первую эпоху континентального конституционализма воззрение на короля, как на главу исполнительной сласти, пользуется всеобщим признанием (Сийэс, Неккер, Мирабо и мн. др.). Народное собрание, говорит Сийэс – «голова; король – руки. Разве советуется когда-нибудь голова с руками»? Теория Монтескье и Руссо переходит во французскую конституцию 1791 г. и другие, которым она послужила образцом (польская 1791 г., испанская 1813 г., сицилийская 1820 г. и др.). Она популяризируется Делольмом и Блекстоном переносится в Англию. До настоящего времени она является безусловно господствующей как во французской, так и в английской литературе. Так напр., по словам Батби, конституционный король – не что иное, как наследственный президент, президент республики – не что иное, как временный конституционный король. Новейший труд англичанина Энсона: «Конституционное право и обычай» распадается на две части, из которых первая посвящена парламенту, как законодательной, а вторая – короне, как исполнительной власти. Между тем, не подлежит никакому сомнению, что так. понимаемое разделение властей стоит в прямом противоречии с монархическим принципом, с природой конституционной монархии. Основные институты монархии – наследственный и пожизненный характер монархической власти, безответственность монарха, права и преимущества его – имеют основание и смысл лишь в том предположении, что монарх является главою не только исполнительной, но и законодательной, т. е. верховной власти. Над ним нет высшей власти, и потому он безответствен: summa sedes a nemine judicatur. Он воплощает в своем лице величество и силу государства, и потому его трон обставлен великолепием и блеском. Наоборот, если монарх только орган исполнительной власти, если он рука, покорно исполняющая волю головы, т. е. законодательной власти – указанные институты монархической власти теряют свой raison d'etre. Эти институты, выкованные для короля господина, не по плечу королю слуге, как тяжелые доспехи рыцаря не по плечу его оруженосцу. Пожизненный, наследственный и безответственный характер подчиненной, исполнительной власти представляется настолько же бессмысленным в теории, насколько невозможным на практике. Радикальная публицистика времен французской революции не замедлила сделать этот логически необходимый вывод из теорий Монтескье и Руссо. Французская конституция 1793 г.; отменившая вовсе королевскую власть, явилась прямым следствием тех теорий, которые, признавая органом верховной власти народ или парламент, отводят королю подчиненную, исключительную роль. – По современным конституциям – за очень немногими исключениями, – король является органом не только исполнительной, но и законодательной власти. Ему, наряду с палатами, принадлежит право законодательной инициативы; в лице своих министров он участвует в обсуждении законов; принятый парламентом закон представляется ему на утверждение. Власть монарха заключается не в том, что он может отвергнуть закон, который ему не угоден, а в том, что он может возвести угодный ему законопроект в закон. Монарху принадлежит не veto, a placet. Санкция – конститутивный элемент закона; она не привходит извне к уже готовому закону – она создает закон. Такое понимание королевской власти, при существовании в государстве конституционных учреждений, нисколько не противоречит принципу <распределения функций государственной власти", ибо «король в парламенте», как глава законодательной власти, юридически отличен от «короля в кабинете», как главы исполнительной власти. Благодаря принципу ответственности министров, «король в кабинете» так же подчинен «королю в парламенте», как в республике президент – законодательному собранию. Итак, истинное содержание теории разделения властей может быть формулировано следующим образом. Подобно судебной, правительственная власть, чтобы стать подзаконной, должна быть отделена от законодательной. В конституционной монархии разделение властей обеспечивается тем, что монарх, как глава законодательной власти, связан необходимостью соглашения с парламентом, а как глава власти исполнительной – ограничен ответственностью пред парламентом своих министров.

III. Переходим ко второй теории, определяющей содержание правительственной деятельности – к теории правового государства. Политическая доктрина французской революции не знает правительственной власти. Монтескье и Руссо говорят об исполнительной власти, все назначение которой исчерпывается пассивным исполнением велений законодателя. Как о специальном содержании исполнительной власти, Монтескье, вслед за Локком, упоминает только о международном управлении. Руссо не делает и этой оговорки. Отношение исполнительной власти к законодательной он сравнивает с отношением ног к желанию идти. Доктрина Монтескье и Руссо, явившаяся естественной реакцией против правительственной опеки полицейского государства, нашла благодарную почву для своего развития в Германии. Кант, Вильг. Гумбольдт, Фихте и др. создают теорию так называемого правового государства – государства жандарма (по выражению Лавеле), деятельность которого заключается исключительно и только в охранении закона. В таком государстве правительственной власти нет и не может быть места. Всякая административная деятельность, направленная на поднятие материального и духовного благосостояния отдельных лиц, осуждается во имя индивидуальной независимости и свободы. Теоретики «правового» государства знают одну только исполнительную власть, являющуюся не подданным, а слугою закона. Такое понимание правового государства безусловно отвергнуто современной наукой. Индивидуалистическая теории XVIII в. и начала ХIХ-го отжили свое время. Никто не сомневается теперь в том, что решение многочисленных социальных проблем невозможно без активного участия государства. Прогрессивное развитие общественной жизни необходимо влечет за собою умножение государственных функций. Адольф Вагнер, например, прямо говорит о законе прогрессивного расширения государственной деятельности («das Gesetz der wachsenden Ausdehnung der Staatsthatigkeit»). Именно в виду такого расширения становится все более и более очевидной полная невозможность ограничить правительственную деятельность единственной функцией пассивного исполнения закона. Бесконечное множество меняющихся государственных интересов не может быть охвачено организованной системой устойчивых законодательных норм. Закон, по самой природе своей, имеет общий характер; текущие явления государственной жизни сплошь и рядом бывают настолько индивидуальны, что не допускают законодательной регламентации, не могут быть подведены под общую норму. Конечно, законодательная норма. всегда и необходимо предусматривает будущее; но явления государственной жизни слишком разнообразны и нередко слишком случайны, чтобы их можно было вполне и исчерпывающим образом предусмотреть и регламентировать. Подобно тому, как каждый из нас не может предусмотреть всех случаев жизни, наперед установить для них общие правила, и затем уже действовать механически, сообразуясь с ними – государство не может ограничиться законодательным установлением норм и затем их механическими, пассивным исполнением. Правительственная деятельность не исчерпывается исполнением закона. П. свободно осуществляет интересы государства, свободно правит государством, оставаясь в пределах закона. Закон отнюдь не всегда предписывает содержание, не всегда определяет цели правительственной деятельности; но правительственная власть, подобно индивиду. осуществляя свои, хотя бы и свободно поставленные цели, должна оставаться в пределах закона, не имеет права нарушать законодательные нормы. И теперь еще правительственная власть иногда называется исполнительной, но этому названию дается совершенно иное значение: правительственная власть признается исполнительницей не только законов, но вообще задач государственной жизни. Всякая попытка определить исчерпывающим образом содержание правительственной деятельности должна быть признана невозможной: содержание правительственной деятельности, как и законодательной, дается текущими, меняющимися в пространстве и времени целями государства. Не правовое содержание; а правовая форма характеризует правительственную власть в правовом государстве. В настоящее время не то государство называется правовым, в котором правительственная власть ограничивается исполнением законов; наоборот, функции правительственной власти могут быть весьма многочисленны и разнообразны. Но, осуществляя свои функции, правительственная власть в правовом государстве остается в пределах закона: она исполняет обязанности, налагаемые на нее законом, и уважает права, предоставляемые законом гражданину. Правовым называется государство, которое признает обязательными для себя, как правительства, создаваемые им же, как законодателем, юридические нормы.