Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы) - Коллектив авторов

Следствием принципа подведомственности является тот факт, что у получателя бюджетных средств может быть только один вышестоящий РБС и ГРБС. Передача ассигнований с целью направить их в адрес какого-либо неподведомственного получателя средств может происходить только через корректировку бюджета или сводной бюджетной росписи, в ходе которой ассигнования перераспределяются между ГРБС.

Перечень получателей, РБС и ГРБС федерального бюджета в соответствии с ведомственной подчиненностью имеется в сводном реестре, который ведется Федеральным казначейством. Включение в такой перечень означает право получателя (распорядителя) бюджетных средств на открытие соответствующего лицевого счета в органе Федерального казначейства.

Единство кассы

Этот принцип означает зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счета бюджета.[132] Этот принцип, как и принципы единства бюджета и единства бюджетной системы, является формой отражения в бюджетном процессе конституционного принципа единства государства. Принцип единства кассы стал реализовываться в нашей стране еще в XIX в. для обеспечения «большей сохранности денег и правильности их выдачи», так как «чем меньше касс, тем меньше случаев расхищения».[133]

Известно централизованное и децентрализованное исполнение бюджетов, в зависимости от наличия единства кассы. И. Х. Озеров считал движение от децентрализованного способа исполнения бюджета к централизованному как восходящим и эволюционным, имеющим три этапа.[134] Первый этап характеризуется тем, что кассы по сбору доходов и совершению расходов созданы по отдельным ведомствам; второй этап – централизацией всех касс в руках одного ведомства – министерства финансов; третий этап (наиболее совершенный) – созданием банковской системы государственных касс. Развитие кассового устройства в дореволюционной России остановилось на втором этапе, т. е. на централизации всех касс в едином ведомстве.

В Российской Федерации единство кассы законодательно утверждено с 1998 г.[135] Сегодня оно выражается в существовании единого счета для каждого бюджета бюджетной системы, открытого в Банке России. Однако иногда банковский способ исполнения бюджета в России противопоставляется казначейскому, при этом последний выступает как безусловно прогрессивная альтернатива банковскому исполнению бюджетов. Такая точка зрения получила широкую общественную поддержку по итогам провальной финансовой политики начала 1990-х годов, когда после развала Госбанка СССР исполнение бюджета осуществлялось через многочисленные коммерческие банки на расчетных счетах, открываемых бюджетными учреждениями самостоятельно. Подобная децентрализация имела следствием абсолютную непрозрачность исполнения бюджета и многочисленные злоупотребления, регулярно приводящие к неисполнению запланированных бюджетом доходов и расходов.

Схема, существовавшая при такой организации исполнения бюджета, была такова, что Минфин России, перечисляя в начале года (или по мере поступления доходов) денежные средства на банковские счета бюджетополучателей, уже не имел доступа к этим средствам, в результате чего был вынужден брать кредиты у Банка России или коммерческих банков на покрытие кассового разрыва при исполнении бюджета. Такие кредиты породили колоссальную кредиторскую задолженность государства. В то же время широко раздавались бюджетные ссуды, которые долгие годы спустя отражались в составе государственного долга в качестве дебиторской задолженности. Одновременно отдельные распорядители и получатели бюджетных средств, используя предоставленную свободу в отношении распоряжения счетом по учету бюджетных средств, направляли данные средства не на запланированные в бюджете расходы (например, банковские депозиты), «забывали» платить по заключенным договорам на поставку товаров, работ и услуг для государственных нужд. В результате появился еще один вал кредиторской задолженности, позднее частично опосредованный в виде судебных решений о взыскании тех или иных сумм из бюджета.

Разумеется, обойтись в современных условиях без участия банков при исполнении бюджета невозможно, а банковское и казначейское исполнение бюджета в реальности в чистом виде не существует, являясь смешанным с большей или меньшей долей банковского или казначейского участия. Значение имеет соблюдение (или несоблюдение) принципа единства кассы.

В качестве примера последовательно реализованного принципа единства кассы можно привести кассовое устройство Франции, хотя на сегодняшний день благодаря современным банковским технологиям в Российской Федерации и многих других странах функционирование единого счета бюджета осуществляется не менее эффективно, чем во Франции. При этом наименование «казначейская система исполнения бюджета» впервые употреблялось именно по отношению к исполнению бюджета Франции.[136] Во Франции все платежи осуществляются с контокоррентного (активно-пассивного) счета Государственного казначейства. Система бюджетного учета во Франции построена таким образом, что ежедневно остатки на счетах подразделений Государственного казначейства Франции перечисляются на единый счет, что позволяет министру финансов иметь оперативный (ежедневный, еженедельный, ежемесячный) отчет о состоянии государственной кассы. Центральный казначейский счет открыт в Банке Франции, ликвидностью средств на котором управляет агентство «ФрансТрезор», организованное как отдельный департамент Министерства экономики, финансов и промышленности Франции.[137]

Японский юрист Е. Ода принцип единства казначейства (кассы), предполагающий концентрацию всех финансовых ресурсов в едином казначействе, называет одной из важнейших гарантий единства бюджета.[138]

Сущность принципа единства кассы объяснена В. А. Лебедевым, по словам которого единство кассы заключается в том, что «все государственные суммы стекаются в кассы, подведомственные министерству финансов, что дает возможность быстро узнать, сколько имеется средств в казне государства, а это много содействует безостановочному удовлетворению расходов. Замедление платежей, связанное с централизацией касс, неважно в сравнении с ясностью и правильностью всего денежного движения, обеспечиваемого единством кассы».[139] За прошедшее столетие данная формулировка сохранила актуальность. Следует лишь уточнить, что в современных условиях господства безналичного денежного обращения и информационных технологий замедление платежей, связанное с единством кассы, отсутствует.

Характеризуя единство кассы, надо сказать о необходимости соблюдения сформулированного В. А. Лебедевым правила о том, чтобы не было соединения в одном лице хранения и распоряжения деньгами: 1) «никто не может хранить государственные деньги, если он не назначен на то от министерства финансов»; 2) «кто имеет на руках государственные деньги, тот не имеет права самостоятельно расходовать их»; 3) «кто имеет право распоряжаться деньгами, тот не может быть отчетным хранителем их».[140] Такое построение правоотношений между участниками исполнения бюджета также означает реализацию принципа единства кассы.

Основным признаком, позволяющим говорить о наличии единства кассы при исполнении бюджета, является существование единого счета, на который зачисляются доходы и с которого осуществляются расходы бюджета. Фактически у бюджета может быть несколько счетов, один из которых основной (единый), а остальные – технические (транзитные), не имеющие переходящего остатка.

Мировая практика подтверждает преимущество централизованного типа исполнения бюджета (на основе принципа единства кассы) над децентрализованным. В качестве основных преимуществ можно назвать:

• наличие у правительства актуальной (ежедневной) информации о состоянии кассы (счетов) государства;

• наличие информации о движении средств по счетам бюджета, достоверное знание о сумме доходов бюджета, поступивших в любой период, и – для федеративного государства – о сумме поступивших доходов в нижестоящие бюджеты;

• возможность правительства заранее прогнозировать кассовые разрывы при исполнении бюджета;

• полную прозрачность в отношении финансовых потоков, возникающих при исполнении бюджета.

1.4. Бюджетное устройство государства как инструментарий управления бюджетными ресурсами

Важнейшей характеристикой государства выступает его бюджетное устройство. Именно инструментарий бюджетного устройства позволяет управлять бюджетными ресурсами. Бюджетное устройство государства предлагается рассматривать как особую юридическую конструкцию, охватывающую содержание и смысл нормативного правового регулирования отношений, опосредующих функционирование бюджетов бюджетной системы государства в их многостороннем понимании (публично-правовом, экономическом, материальном), установление и реализацию бюджетной компетенции органов власти и публично-правовых образований в составе государства в связи с формированием доходов и осуществлением расходов бюджета, бюджетного процесса и бюджетного контроля. Установление и реализация бюджетного устройства связаны с особой формой проявления государственной деятельности – государственным хозяйством, ведением его бюджетным методом. «Бюджетный метод ведения государственного хозяйства», наряду с «бюджетным устройством государства», выступают базовыми финансово-правовыми категориями, характеризующими отраслевой статус государства в сфере финансов.