Государственные и муниципальные финансы - Ирина Мысляева

Реформирование системы межбюджетных отношений на современном этапе должно обеспечить:

• сбалансированность интересов всех участников межбюджетных отношений;

• заинтересованность органов государственной власти и органов местного самоуправления в повышении уровня собственных доходов бюджета, наиболее полном и своевременном сборе налогов как собственных, так и регулирующих;

• повышение ответственности органов власти на каждом уровне за сбалансированность бюджета и бюджетную обеспеченность;

• сокращение дотационности территориальных бюджетов за счет минимизации встречных финансовых потоков;

• применение в межбюджетном регулировании единых для всех субъектов Федерации, а внутри каждого из них для всех муниципальных образований методологии и критериев, учитывающих их индивидуальные или групповые особенности;

• распределение и перераспределение средств по вертикали бюджетной системы в целях выравнивания бюджетной обеспеченности территориальных образований, отстающих по объективным причинам, для соблюдения минимальных государственных социальных гарантий;

• обязательность компенсаций бюджетам недостающих средств при уменьшении их доходов или увеличении расходов вследствие решений, принимаемых органами власти другого уровня;

• недопустимость изъятия или принудительной централизации в бюджеты другого уровня собственных доходов, дополнительно полученных или сэкономленных бюджетных средств;

• взаимную ответственность органов власти разных уровней за соблюдение обязательств по межбюджетным отношениям;

• наличие достоверной информации о финансовой обеспеченности территориальных образований, нуждающихся в финансовой поддержке из бюджета другого уровня;

• ясность (прозрачность) и гласность межбюджетных отношений.

3.3.2. Основные механизмы выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов Российской Федерации

В настоящее время в России используется несколько инструментов для бюджетного выравнивания финансовой обеспеченности субъектов РФ:

1. Фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации – образован в 1994 г.

2. Федеральный фонд компенсаций – образован в 2001 г.

3. Федеральный фонд софинансирования социальных расходов – образован в 2002 г.

4. Федеральный фонд регионального развития – образован в 2001 г.

5. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов – образован в 2001 г.

Все перечисленные фонды создаются в составе федерального бюджета, их размеры, а также порядок распределения средств определяются при принятии федерального бюджета на очередной финансовый год.

В 2005 г. общий объем межбюджетных трансфертов составил 938,9 млрд руб., или 35,1 % от общего объема непроцентных расходов федерального бюджета. При этом доля указанных пяти фондов в общем объеме финансовой помощи бюджетам субъектов РФ составила 80,6 %.

Самый крупный из перечисленных фондов – это Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов российской Федерации.

В 2005 г. его объем составил 189,9 млрд руб., а в 2006 г. он составит уже 228, 2 млрд руб. Средства этого фонда используются, главным образом, в целях выравнивания бюджетной обеспеченности субъектов РФ и распределяются между регионами в соответствии с методикой, утвержденной постановлением Правительства РФ от 22 ноября 2004 г. № 670.

Начиная с 2005 г., предусматривается повышение эффективности выравнивания бюджетной обеспеченности за счет средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ путем стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к развитию собственной налоговой базы. Для этого первая часть финансовой помощи будет распределяться таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионам с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание будет производиться пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности таких субъектов РФ от заданного для данной группы регионов уровня.

Оставшаяся часть Федерального фонда будет распределяться для субъектов РФ, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышает установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных регионов РФ.

Это позволит повысить доходы наименее обеспеченных субъектов РФ, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов, субъект РФ, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранит свое преимущество.

Кроме Федерального фонда поддержки субъектов РФ, вертикальное выравнивание уровней бюджетной обеспеченности в РФ обеспечивает также Федеральный фонд компенсаций. Он был образован в 2001 г., и первоначально средства этого фонда формировались за счет централизации части НДС, которая раньше оставалась в регионах (15 % от НДС). В последующие годы этот принцип формирования средств Федерального фонда компенсаций уже не использовался. Его размер определялся исходя из необходимого объема финансирования тех мероприятий, которые должны были быть профинансированы за счет средств фонда.

Федеральный фонд компенсаций предназначен для целевого финансирования так называемых федеральных мандатов – расходных обязательств, возложенных на региональные бюджеты федеральными законами «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей», «О ветеранах» и «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» и другими социальными законами.

В экономическом смысле эти средства являются субвенциями и распределяются между всеми субъектами РФ по единой для соответствующего вида субвенций методике пропорционально численности населения (отдельных групп населения), потребителей соответствующих бюджетных услуг, лиц, имеющих право на получение трансфертов населению. При этом учитываются региональные факторы, а также объективные условия, влияющие на стоимость предоставления основных бюджетных услуг в субъектах РФ. В силу несовпадения в размещении налогового потенциала и расходных потребностей по данным «мандатам», при распределении субвенций Федерального фонда компенсаций также происходит (хотя и в меньшей степени по сравнению с ФФПР) выравнивание текущей бюджетной обеспеченности.

Общий объем Федерального фонда компенсаций, а также его распределение по видам расходных обязательств и между субъектами РФ утверждается федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Так, в 2005 г. объем фонда составил 33,1 млрд руб. В 2006 г. планируется увеличить его объем в 2,2 раза и довести до 72,8 млрд руб. Существенное увеличение размеров этого фонда в последние годы связано с тем, что за счет средств Фонда компенсаций в настоящее время осуществляется передача субвенций субъектам РФ: на оплату жилищно-коммунальных услуг; на выполнение федеральных полномочий по государственной регистрации актов гражданского состояния; реализацию законов «О донорстве крови и ее компонентов», «О присяжных заседателях федеральных судов общей юрисдикции в Российской Федерации»; на выплаты лицам, награжденным знаком «Почетный донор России» и др.

В 2002 г. в составе федерального бюджета РФ был образован Фонд софинансирования социальных расходов. Он был образован в целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования приоритетных социально-значимых расходов, в том числе для стимулирования перевода в денежную форму льгот отдельным категориям граждан. В составе Фонда предусмотрены субсидии на частичное возмещение расходов бюджетов субъектов РФ:

• по предоставлению гражданам адресных субсидий на оплату жилья и коммунальных услуг;

• по обеспечению социальной поддержки лиц, в том числе лиц, признанных пострадавшими от политических репрессий;

• на осуществление мер социальной поддержки ветеранов труда;

• на осуществление мер социальной поддержки тружеников тыла;

• на выплату государственных пособий гражданам, имеющим детей.

В 2005 г. объем Фонда софинансирования социальных расходов составил 7,9 млрд руб. В 2006 г. предполагается увеличение его размеров до 26,2 млрд руб.

В целях обеспечения обоснованного распределения средств из Фонда софинансирования социальных расходов разработана методика, в соответствии с которой средства фонда распределяются регионам исходя из численности соответствующих категорий граждан с учетом уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ и размера денежных выплат на одного получателя, кроме средств, предусмотренных на возмещение расходов на предоставление субсидий гражданам на оплату ЖКУ.

В целях предоставления бюджетам субъектов РФ субсидий для долевого финансирования инвестиционных программ (проектов) предусмотрено формирование двух фондов – Федерального фонда регионального развития и Фонда реформирования региональных и муниципальных финансов.