Всеобщая история государства и права. Том 2 - Олег Омельченко

Основные права Кабинета были установлены специальным докладом в 1918 г. В соответствии с ним на Кабинет возлагались полномочия по (1) окончательному определению политики, (2) руководству всем исполнительным аппаратом, (3) постоянной координации работы министерств и ведомств. Самостоятельная роль Кабинета возросла сравнительно с XIX в. еще и потому, что практически перестал функционировать Тайный совет монарха (последний раз в полном составе он собирался лишь в 1835 году —!). Полномочия правительства, Кабинета, расширились еще более в связи с институтом делегированного законодательства.

Делегированное законодательство (т. е. право правительства издавать конкретные законоположения на основании общего законодательного поручения парламента) — не новый для британского парламентаризма институт, оно имело место еще в XVI–XVIII вв. В Новейшее время оно приобрело особое значение, практически закрепив постоянные и неограниченные в большинстве вопросов полномочия за правительством. Законами об обороне 1914–1915 гг. парламент предоставил правительству право запрещать любую коммерческую или общественную деятельность «в интересах государственной безопасности». На основании Закона о чрезвычайных полномочиях 1920 г. (принятого вслед широким общественным волнениям) правительство получило право вводить чрезвычайное положение в стране, если наличествует угроза препятствования группой лиц снабжению населения. Серией актов 1931 г. о финансах, о золотом стандарте, о пищевых продуктах и т. п. правительству были предоставлены законодательные права в важнейших экономических областях. Законом об обороне 1939 г. правительство получило право принудительно выкупать любое имущество у частных лиц и корпораций (кроме земли), вступать во владение любым имуществом. Наконец, специальным законом 1946 г. делегированное законодательство из временного было преобразовано в постоянный конституционный институт; вопросы государственной безопасности, обеспечения «жизненно важных функций» государства были признаны постоянным предметом законодательных распоряжений правительства. Позднее эти права неоднократно расширялись по специальным поводам: например, по вопросам борьбы с терроризмом.

Правительственный аппарат

Важную роль в текущей работе правительства приобрели его специальные органы и комитеты. Их значение в особенности определилось тем, что Кабинет работал, по сути, тайно и решения принимались премьером от имени всего правительства. Первый комитет — имперской обороны — был учрежден в 1904 г. он представлял собой консультативный совет премьера, действующий на основании его поручения и его властью. Особо важное значение получил комитет по атомной энергии (1954 г.). Всего к 1979 г. при Кабинете (по сути, при премьере) существовало 25 постоянных комитетов (в составе 5–7 чиновников и специалистов) и до 130 общеконсультативных по разных вопросам. Постоянными были комитеты чрезвычайных дел, внутренней и социальной политики, госбюджета, иностранных дел, радиовещательный, парламентский, сельскохозяйственный и др. Их решения переоформлялись постановлениями Кабинета и стали, практически, самостоятельной правительственной деятельностью. На совершенно особом положении находился Центральный штаб анализа и политики (1970 г.), где вырабатывались общие политические рекомендации (упразднен в 1983 г.). Начиная с 1916 г. функционирует самостоятельный Секретариат Кабинета, в 1930-е гг. в нем появился Экономический отдел, другие специализированные органы.

Центральная администрация существенно разрослась на протяжении XX в. Принципиально новые министерства транспорта, сельского хозяйства, пенсий, здравоохранения, труда появились в 1916–1919 гг. в связи с общим расширением экономической и социально-регулирующей функции государства. Значительные реорганизации системы министерств пришлись на 1940-е и 1960-е гг., когда в итоге их сложилось более 40. На конец века в Великобритании насчитывалось до полутора десятка крупных министерств: внутренних дел, обороны, иностранных дел и по делам Содружества, гражданской службы (ликвидировано в 1981 г. с передачей контроля за служащими в Казначейство), финансов, торговли и промышленности, занятости, образования и науки, здравоохранения и социального обеспечения и др. Ряд из них, например по делам окружающей среды или торговли и промышленности представляли, по сути, суперминистерства с большими полномочиями и разветвленным аппаратом на местах. Важные реорганизации коснулись и самих традиционных областей управления — ведомств иностранных дел и военных: в 1918 г. собственно ведомство иностранных дел объединилось с дипломатическими представительствами, в 1964 г. из ряда военных ведомств и министерств сформировалось общее Министерство обороны.

Помимо собственно исполнительных органов в Великобритании возник целый ряд ведомств с экономически регулирующими функциями, как правило, связанных с максимально национализированными отраслями: Центральное управление энергоснабжения (1926 г.), Департамент по гарантиям экспортных кредитов (1919 г.), Аэрокосмическая корпорация (1947 г.), Нефтяная корпорация (1976 г) и др. Их возникновение свидетельствовало о возрастании доли прямого экономического и хозяйственного управления в системе функций западного государства. Многие из таких органов подчинялись соответствующим министерствам, располагали местным аппаратом управления (с параллельным сокращением полномочий местного самоуправления — в делах здравоохранения, автотранспорта, газо- и энергоснабжения и др.).

Порядок государственной службы чиновников определен специальными законами. Важная реформа по разделению должностных лиц на руководящий, административный, научный и технический; персонал была проведена в 1970 г. Положение чиновничества в большой степени независимо от правительства и от смены парламентско-партийных руководителей. Однако такая независимость обеспечивается так же и тем, что офицерам вооруженных сил, судьям, гражданским чиновникам запрещено активно и открыто участвовать в политических партиях.

Развитие государственно-политической системы Великобритании на протяжении XX в. в наибольшей степени засвидетельствовало общую тенденцию государственной организации западного типа — к возобладанию роли и политического веса правительственных институтов, исполнительной власти, даже при сохранении и укреплении основных принципов парламентской демократии и свободной системы партийно-политического представительства.

§ 80. Развитие государственно-политической системы Франции

Эволюция строя III Республики

До начала Второй мировой войны во Франции практически неизменными сохранялись учреждения и конституционные принципы Третьей республики. Важные для государственно-политического развития Франции XIX в. авторитарные тенденции временно уступили господствующему режиму парламентско-партийной демократии.

Последние десятилетия Третьей республики характеризовались дальнейшим сокращением государственного значения президентской власти и возрастанием влияния парламента и правительства. В реальной политической жизни полномочия президента были сведены к представительским функциям главы государства. Возникавшие конфликты с парламентом решались не в пользу президентской власти и приводили даже к вынужденным уходам с поста президента (Мильерана в 1924 г.).

Взаимоотношения палат парламента также несколько изменилось в пользу демократически избираемой Палаты депутатов. Количественный состав Палаты депутатов колебался незначительно: от 602 до 626 чел. (некоторый рост был связан с аннексией у Германии Эльзаса-Логарингии после победы в Первой мировой войне). В Сенате состояли 314 сенаторов. Причем принципы образования верхней палаты практически видоизменились в соответствии с решениями, принятыми еще в 1884 г.: тогда был ликвидирован институт пожизненного сенаторства, но назначенные сохраняли свои полномочия, пока в 1918 г. не скончался последний из остававшихся пожизненных сенаторов. И в Палате депутатов, и в Сенате прочное большинство постоянно было за приверженцами республиканского строя.

Избирательное право (в отличие от большинства западных стран) не претерпело изменений. Конституционными законами 1875 г. был закреплен принцип всеобщего мужского избирательного права. Конкретные условия участия в выборах основывались на законе еще Второй империи (1) — 1852 г. Ряд законов 1913–1914 гг. видоизменили порядок проведения голосования (введены кабинки, конверты для бюллетеней и т. п.) и ужесточили требования к предвыборной агитации, в том числе установлена уголовная ответственность за подкуп избирателей. Выборы проводились по установившейся с 1889 г. мажоритарной системе по одномандатным округам (по канонам мажоритарной системы победа полностью отдается тому или тем, кто набрал 50 % + 1 голос при условии, что это составляет более 25 % всех избирателей округа). В 1919 г. была возрождена смешанная система голосования по партийным спискам (список партии, набравший абсолютное большинство голосов по округу, получал все предполагавшиеся места для округа; если этого не происходило, то действовало пропорциональное представительство с учетом коэффициентов, в т. ч. дополнительные места разделялись на основании особого «наивысшего среднего», что увеличивало представительство более популярных партий). В 1927 г. была восстановлена обычная мажоритарная система. Для избрания сенаторов, мэров городов сохранялось голосование в два тура.